10月，以改革為主基調的美國《2017財年國防授權法案》進入關鍵質詢期。最近一段時間，美軍高層同戰(zhàn)略與國際研究中心等知名智庫互動頻繁，積極為新一輪國防改革造勢。作為此輪國防改革的“重頭戲”，美軍聯合作戰(zhàn)指揮體制改革的力度超出預期，是美軍改革派突破《戈德華特-尼科爾斯法》的一次大膽嘗試，因此格外引人注目。

從美軍高層的國會證詞以及參眾兩院通過的法案看，此次聯合作戰(zhàn)指揮體制改革的重點是解決頂層指揮機構缺乏統籌、決策遲緩、效率低下等突出問題，從而強化美軍在大國競爭時代的危機應對和打贏能力。

強化參聯會職權，提升戰(zhàn)略整合能力

美軍現行作戰(zhàn)指揮體制以1986年通過的《戈德華特-尼科爾斯法》為藍本，主要吸取了美軍在越南戰(zhàn)爭、“沙漠一號”行動、“暴怒行動”中的失敗教訓，最大特點是建立了戰(zhàn)區(qū)主導型軍事指揮鏈。該體制賦予美軍戰(zhàn)區(qū)司令對戰(zhàn)區(qū)內所有部隊的指揮控制權，實現了“戰(zhàn)區(qū)一體化作戰(zhàn)”，因此能有效應對與地區(qū)性中小國家的軍事沖突，1990年的海灣戰(zhàn)爭及其后的幾場局部戰(zhàn)爭都是生動的例證。

近年來，隨著地區(qū)性大國的崛起、制導武器的擴散以及國際恐怖主義的蔓延，美國所處的安全環(huán)境發(fā)生深刻變化，安全挑戰(zhàn)呈現出跨地區(qū)、跨領域、跨職能的特征，遠遠超出了單個戰(zhàn)區(qū)或職能司令部的應對能力。安全挑戰(zhàn)的多維性與視野相對狹窄的美軍戰(zhàn)區(qū)主導型指揮架構格格不入，倒逼美軍重新審視30年基本未變的作戰(zhàn)指揮體制。正如美軍參聯會主席鄧福德所說：“我們的指揮控制體制實際上并不適應現代戰(zhàn)爭的特點，我們需要進行一些重要的改革”。

此外，在安全挑戰(zhàn)復雜多元且外溢效應明顯的今天，美國往往需要同時應對多個地區(qū)的危機態(tài)勢，客觀上需要在戰(zhàn)略層次上強化統籌協調，使呈全球部署態(tài)勢的美軍聯合部隊之間能夠迅速形成跨領域、跨層級、跨地區(qū)合力，以打贏“全球一體化作戰(zhàn)”。

這次改革，美軍希望通過強化參聯會特別是參聯會主席的職權，提升戰(zhàn)略層次的需求整合和統籌協調能力。在美軍現行指揮鏈中，總統和國防部長只負責決策“打不打”“何時打”，至于“如何打”則主要由戰(zhàn)區(qū)司令決定。作為總統和國防部長的首席軍事顧問，參聯會主席沒有作戰(zhàn)指揮權，主要負責擬制軍隊建設長遠規(guī)劃、開發(fā)聯合條令、制定聯合教育訓練政策等。

此次擴權，將賦予參聯會主席三大權力。一是對美軍全球防務態(tài)勢的知情權。二是對美軍當前軍事行動的建議權，這意味著今后各戰(zhàn)區(qū)不僅需要向參聯會匯報情況，其作戰(zhàn)計劃也將接受參聯會的審查，聽取參聯會主席的意見。三是對美軍全球作戰(zhàn)資源的日常調配權，在這一點上美國國防部和國會已基本達成共識。雖然仍不在指揮鏈中，但擴權后的參聯會尤其是參聯會主席將成為影響美軍指揮鏈的“隱形之手”。

為增強參聯會主席的獨立性及其建議的客觀性，美國國會還要求將參聯會主席的法定任期從2年延長至4年。因為在2年任期制下，為謀求連任，參聯會主席需要尋求總統和國防部長的支持，其獨立性容易受到影響。之所以看重參聯會主席的獨立性，有著很深的歷史原因。上世紀80年代初，在國會醞釀《戈德華特-尼科爾斯法》過程中，時任防長凱斯帕·溫伯格對新法案明確表示反對，美國海軍甚至成了一個專門抵制新法案的“作戰(zhàn)室”，而時任參聯會主席大衛(wèi)·瓊斯卻勇敢地表示支持改革，對新法案的出臺發(fā)揮了積極作用。

精簡頂層機構，提高指揮決策效率

過去幾年，美軍對現役部隊進行了大幅壓縮，但是包括美國國防部長辦公廳、聯合參謀部、戰(zhàn)區(qū)司令部參謀機構在內的頂層指揮機構卻在逆勢膨脹。據統計，美國國防部長辦公廳的運行編制超過5000人，聯合參謀部接近4000人，9大作戰(zhàn)司令部超過3.8萬人，這顯然與《戈德華特-尼科爾斯法》試圖建立精干型聯合作戰(zhàn)指揮機構的初衷背道而馳。

機構臃腫的最大弊端是層層把關，決策緩慢，導致美軍對新興威脅反應遲緩。如近兩年異軍突起的“伊斯蘭國”組織，蘭德公司早就向奧巴馬政府發(fā)出預警，但美國軍方卻遲遲拿不出對策。2014年8月發(fā)起“內在決心”打擊行動后，美軍高層未能根據“伊斯蘭國”的新特點提供有效的戰(zhàn)略指導，中央戰(zhàn)區(qū)只得沿用對付“基地”組織的老套路開展打擊行動，作戰(zhàn)效果猶如隔靴搔癢。此外，從敘利亞內戰(zhàn)到烏克蘭危機，美軍領導層的反應速度明顯慢于俄軍，美國國防部因此飽受詬病。

領導指揮機構臃腫還擠占了有限的國防資源，導致美軍無法將錢花在“刀刃”上。就平價購買力而言，美軍當前的國防預算與1986年通過《戈德華特-尼科爾斯法》時基本持平，但軍隊規(guī)模卻只有當時的三分之二。據統計，美國國防部長辦公廳、聯合參謀部、戰(zhàn)區(qū)司令部和國防部各直屬局的運行編制達24萬人，每年耗費預算1130億，接近整個國防預算的20%。巨大的行政消耗擠占了寶貴的國防資源，嚴重削弱了美軍的戰(zhàn)斗力生成能力。

美國國防部和國會計劃從兩方面為頂層指揮機構“抽脂消腫”。

一方面，按照職能整合的思路合并同類項。據美軍內部調查報告顯示，職能重疊是導致頂層指揮機構臃腫的主因。如國防部負責政策的副部長主抓國家安全和國防政策制定，但聯合參謀部、戰(zhàn)區(qū)司令部以及各軍種部均設有戰(zhàn)略規(guī)劃和政策部門。為此，美軍將對聯合參謀部、戰(zhàn)區(qū)司令部、戰(zhàn)區(qū)軍種組成部隊司令部的情報、后勤和計劃等部門進行整合，大幅裁減重疊崗位，減少因層級過多產生的內耗。從目前情況看，美軍不會合并北方和南方司令部或者歐洲和非洲司令部，6大戰(zhàn)區(qū)司令部的格局不會改變。

另一方面，減少將官數量，嚴格限定編制規(guī)模。當前，美國國防部正努力將管理層的規(guī)模壓縮25%，美國參議院要求國防部以同樣的比例削減將官數量，尤其是把上將名額從41人減少到27人。奧巴馬執(zhí)政以來，美國國家安全委員會人數猛增至400多人，導致國安會對美國軍方的“微觀管理”現象較為嚴重。為此，美國參眾兩院計劃將國安會的編制限定在150人以內，從而賦予軍事領導層更多的自主權。

理順指揮關系，增強協同效果

美軍聲稱，當前美國面臨的安全挑戰(zhàn)是4個國家和恐怖主義1個非國家行為體，上述安全挑戰(zhàn)中的任何一個都需要多個作戰(zhàn)司令部密切配合，合力應對。

以打擊“伊斯蘭國”的“內在決心”行動為例，目前共有包括中央司令部、歐洲司令部、非洲司令部在內的3個戰(zhàn)區(qū)司令部和特種作戰(zhàn)司令部、戰(zhàn)略司令部在內的2個職能司令部參與其中。如此眾多的司令部聯合行動，勢必帶來“誰主導、誰指揮、誰支援”的問題。

另一方面，近年來隨著美軍加快推進網空領域新型作戰(zhàn)力量建設，網絡戰(zhàn)部隊逐步從幕后走到臺前，并已開始參與美軍一線作戰(zhàn)行動，成為美軍聯合部隊的重要組成部分。在此背景下，厘清網絡戰(zhàn)部隊的指揮關系、強化其與其他作戰(zhàn)力量的協同效果，以便充分發(fā)揮這一戰(zhàn)略性力量的作戰(zhàn)效能，日益受到美軍關注。

為了理順指揮關系，美軍擬在三個方面采取動作。

其一，設立“作戰(zhàn)司令委員會”，為頂層協調搭建平臺。美國參議院主張設立一個“作戰(zhàn)司令委員會”，成員包括9大作戰(zhàn)司令部司令以及國防部長、參聯會主席和副主席等，作用是為討論全球重大危機和挑戰(zhàn)提供平臺，協調各作戰(zhàn)司令部之間的行動?？紤]到美軍內外缺乏讓參聯會主席進入指揮鏈的民意基礎，設立“作戰(zhàn)司令委員會”的可能性較大。

其二，升格網絡司令部，強化網絡空間作戰(zhàn)與其他領域作戰(zhàn)的協同。根據“全球一體化作戰(zhàn)”構想，網絡空間這一新興作戰(zhàn)領域不僅是未來戰(zhàn)爭的起點，也是決定戰(zhàn)爭勝負的關鍵點。目前，美國軍方與國會已達成共識，將網絡司令部由原先戰(zhàn)略司令部下屬的二級司令部升格為獨立的職能司令部。事實上，卡特、鄧福德等美軍領導人在公開講話中已經把網絡司令部與戰(zhàn)略司令部擺在并列位置。升格后，網絡戰(zhàn)力量與其他聯合作戰(zhàn)力量的協同將更加順暢，便于發(fā)揮其“力量倍增器”作用。

其三，降低部分領導崗位級別，強化核心領導的權威。目前，美軍作戰(zhàn)司令部下屬軍種組成部隊司令部司令的級別是四星上將，與作戰(zhàn)司令部司令的級別相同。這樣的等級安排既不利于作戰(zhàn)司令部司令行駛指揮權，同時也阻礙了重要信息的通報和流轉。為此，美國眾議院通過的法案規(guī)定將部分軍種組成部隊司令部司令的級別降為三星中將，同時部分國防部直屬局也存在降級的可能。

需要指出的是，作為30年來力度最大的一次改革，美軍此次聯合作戰(zhàn)指揮體制改革存在一定阻力，包括參聯會主席是否應進入指揮鏈在內的部分議題引起了較大爭議。此外，與上世紀80年代初美軍先后遭遇兩次重大戰(zhàn)場失利的背景不同，美軍在近幾場大規(guī)模作戰(zhàn)中的表現可圈可點，因此存在改革動力不足問題。然而，隨著美軍備戰(zhàn)重點轉向大國競爭時代的高端戰(zhàn)爭，美國軍方、國會和學界已經對改革的必要性和緊迫性達成共識。一旦改革設想付諸實踐，必將深刻影響未來10年美軍聯合作戰(zhàn)的組織實施。