——環(huán)保專家解讀《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》

作為環(huán)境治理的“底盤性”制度改革，省以下環(huán)保機構的垂直管理制度改革(以下簡稱“垂改”)是生態(tài)文明體制改革的關鍵環(huán)節(jié)。

如何理解此次垂改的基本路徑，怎樣解決環(huán)保領域的突出問題，又怎樣處理好環(huán)保機構的隸屬條塊關系……針對《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)的相關規(guī)定，本報記者采訪了環(huán)境保護部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤。

改革路徑：圍繞“4個突出問題”系統(tǒng)解決

現行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現象大量存在。為此，在十八屆五中全會上，習近平總書記將其概括為“4個突出問題”：

“一是難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任，二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，三是難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設。”

“這是為什么實施垂改的主要背景。《意見》始終堅持以‘4個突出問題’為導向，整體架構也圍繞如何解決突出問題來展開?！眳撬礉芍赋觥?/p>

以如何解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預為例，《意見》主要從三個層面破解：一是體制上，省級環(huán)保部門直接管理市級環(huán)境監(jiān)測機構，確保生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測數據真實有效；市級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使環(huán)境執(zhí)法權。二是保障上，駐市級環(huán)境監(jiān)測機構的人財物管理在省級，縣級環(huán)保部門的人財物管理在市級。三是領導干部管理上，縣級環(huán)保分局領導班子由市級環(huán)保局直接管理，市級環(huán)保局領導班子由省級環(huán)保廳(局)主管。

在吳舜澤看來，《意見》對環(huán)保機構、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察、環(huán)境執(zhí)法等不同領域，省市縣不同層級實施了有上有下、有收有留的差別化安排?！袄纾屑壄h(huán)境監(jiān)測機構主要負責生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測評價，上收到省級，防止生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測數據干擾；縣級環(huán)境監(jiān)測機構主要負責執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，留在屬地配合環(huán)境執(zhí)法隊伍，提高環(huán)境執(zhí)法效能?！?/p>

“這一系統(tǒng)設計，回應了地方訴求，兼顧了現實情況，具有較好的可操作性。”吳舜澤評價道。

基本方向：建立條塊結合的管理體制

在吳舜澤看來，實施垂改，調整機構隸屬關系是手段，重構條塊關系是方向，落實各方責任是主線，推動發(fā)展和保護內在統(tǒng)一、相互促進是落腳點，“尤其要摒棄垂改后地方環(huán)保主體責任轉移到環(huán)保系統(tǒng)或上交到上級政府的錯誤觀點”。

“垂改是要強化地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任，尤其要通過條上的垂改來倒逼地方政府履責，制度化、機制化、長效化地推動、落實發(fā)展和保護黨政同責、一崗雙責——這是環(huán)保垂直管理制度改革與其他改革的一個明顯不同?！眳撬礉蓮娬{。

為了不因改革削弱、上交地方黨委和政府環(huán)保主體責任，也不讓地方黨委和政府權責不等、沒有手段、無法履責，《意見》把充分調動條塊兩方面積極性作為基本方向，并提出包括“省市縣政府建立健全環(huán)保議事協(xié)調機制”在內的五方面措施。對此，吳舜澤認為，這是通過改革，將實際普遍存在的以環(huán)保系統(tǒng)為主的環(huán)境履責體系，調整為地方黨委和政府負責、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關部門各司其職的大環(huán)保工作格局，“目的就是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環(huán)境保護管理體制”。

創(chuàng)新做法：先行先試再有序推進

《意見》針對制約現實工作、多年來反映強烈、長期期待解決的體制機制問題，提出了一些很好的解決思路、辦法和措施。用吳舜澤的話來說，就是“含金量很高”。

“例如，賦予環(huán)境監(jiān)察新內涵，建立健全獨立權威高效、專司督政的環(huán)境監(jiān)察體系，日常駐點監(jiān)察和定期督察巡視相結合，形成制度鏈條；將環(huán)境執(zhí)法機構列入政府的執(zhí)法部門序列，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，增強環(huán)境執(zhí)法權威性……”吳舜澤認為，這些創(chuàng)新舉措彰顯了中央改革的決心和力度，需要各地結合地方實際，積極探索創(chuàng)新。

黨中央、國務院對本次垂改作出“前期準備、地方試點、全面推進”三步走的部署，《意見》的印發(fā)標志著第一步順利完成、第二步正式啟動。當前，推動地方搞好試點是重中之重。

據吳舜澤介紹，目前河北、上海、福建、河南、貴州、青海等12個省(市)以黨委或政府名義提出了改革試點申請，開展了改革實施方案起草等前期準備工作?！碍h(huán)境保護部、中央編辦將從東中西部區(qū)域統(tǒng)籌、經濟社會發(fā)展特點和環(huán)境問題類型等方面考慮，統(tǒng)籌確定試點省份，成熟一個、備案一個、啟動一個，力爭在2017年6月底前完成試點工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，‘十三五’末全國省以下環(huán)保部門將按照新制度高效運行。”