沒(méi)有必要將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴與是否尊重法院、是否有法治意識(shí)等畫(huà)上等號(hào)，更沒(méi)有必要機(jī)械地要求所有行政案件都強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。

日前，貴州省貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院公開(kāi)開(kāi)庭審理的一樁“民告官”案件中，貴州省副省長(zhǎng)陳鳴明作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，這是全國(guó)首例副省長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的行政案件。對(duì)此，各方好評(píng)如潮，紛紛“點(diǎn)贊”。

副省長(zhǎng)能夠主動(dòng)出庭應(yīng)訴，當(dāng)然應(yīng)予肯定。從形式上來(lái)講，這進(jìn)一步彰顯了行政訴訟中“官民平等”的理念，也減少了行政訴訟中“告官不見(jiàn)官”的質(zhì)疑。不過(guò)，如何看待行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴、如何更科學(xué)地落實(shí)“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”的規(guī)定，值得進(jìn)一步思考。

法院開(kāi)庭審理案件的核心目的，當(dāng)然是查明案件事實(shí)。因此，參加庭審的，原則上應(yīng)當(dāng)是有利害關(guān)系的，而且是有助于幫助法庭查明事實(shí)的人。對(duì)于一個(gè)具體的行政訴訟案件，作為被告的行政機(jī)關(guān)委派直接參與案件處理和事實(shí)調(diào)查的人出庭，自然是最容易達(dá)到法院開(kāi)庭的意圖。而且，在多數(shù)情況下，并非行政級(jí)別高的人對(duì)案件事實(shí)了解的最清楚。有些時(shí)候恰恰相反，一線執(zhí)法人員可能是最了解案情的、最能把相關(guān)證據(jù)說(shuō)清楚。

無(wú)法忽視的是，在許多時(shí)候，行政的科層制容易讓決策權(quán)和調(diào)查權(quán)割裂。比如一個(gè)市長(zhǎng)依法簽署了一份行政復(fù)議決定，但是，他本人可能并未直接參與行政復(fù)議案件的審查。全程直接參與行政復(fù)議案件審查的，可能就是市政府法制辦的兩名普通工作人員，他們?cè)诔浞致?tīng)取行政復(fù)議申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人意見(jiàn)并進(jìn)行了大量調(diào)查基礎(chǔ)上形成了初步的案件處理意見(jiàn)。而案件處理意見(jiàn)在報(bào)他們主管處長(zhǎng)審批后，由處長(zhǎng)提請(qǐng)法制辦公室分管副主任審核；法制辦公室分管副主任審核后再由主任簽發(fā)報(bào)市政府主管市長(zhǎng)；最終，主管市長(zhǎng)審核后再報(bào)請(qǐng)市長(zhǎng)簽發(fā)最后的行政復(fù)議決定書(shū)。

當(dāng)然，我們不排除市長(zhǎng)、主管市長(zhǎng)在簽發(fā)前也會(huì)專(zhuān)門(mén)對(duì)該案件進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查處理，但有些情況下，他們也確實(shí)難以做到處處周全。如果當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服，案件又訴至法院，能夠?qū)?fù)議決定書(shū)說(shuō)清楚的，自然是全程參與的市政府法制辦公室的那兩名普通工作人員，市長(zhǎng)出庭可能表明一種態(tài)度，但如果法官向市長(zhǎng)發(fā)問(wèn)，他能夠解釋清楚案件事實(shí)嗎？是值得懷疑的！現(xiàn)實(shí)中，由于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，案件反而沒(méi)能調(diào)查清楚，以至于不得不再次開(kāi)庭調(diào)查。

隨著立案登記制改革和民眾法治意識(shí)的提升，在一段時(shí)間里，行政訴訟案件大幅增長(zhǎng)是一個(gè)趨勢(shì)。以前一個(gè)縣每年可能只有十幾起行政訴訟，今后可能會(huì)達(dá)上百起甚至更多。以前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持了行政處理決定后，在行政訴訟階段并不作為被告，現(xiàn)在不管他作出了什么決定，都要作為被告，很多地方又在推行“相對(duì)集中復(fù)議權(quán)改革”，將原來(lái)分散在各部門(mén)的行政復(fù)議權(quán)力集中到一個(gè)部門(mén)行使。

有的地級(jí)市市政府每年辦理的行政復(fù)議案件已達(dá)近千件，而且案件還有集中于某幾個(gè)領(lǐng)域的規(guī)律，比如公安、土地、建設(shè)等領(lǐng)域。如果在行政訴訟中要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，在實(shí)踐操作中實(shí)際上也難以做到。因此，對(duì)于行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行出庭應(yīng)訴義務(wù)，對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，還是應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是。如果法庭認(rèn)為某一案件必須由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭才能查清案件事實(shí)，那么，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)履行出庭義務(wù)。

長(zhǎng)期以來(lái)，在一些地方，確實(shí)存在“告官不見(jiàn)官”現(xiàn)象。有的行政機(jī)關(guān)被訴至法院后，不僅不派工作人員出庭，甚至連律師也不委托。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，這種現(xiàn)象必須要堅(jiān)決避免。不僅要出庭應(yīng)訴，而且一定要派熟悉案情的行政機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴，這點(diǎn)應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，如果行政首長(zhǎng)對(duì)案情最了解，也必須履行出庭應(yīng)訴義務(wù)。

對(duì)于拒不執(zhí)行法院生效判決的，還要堅(jiān)決依法追究責(zé)任。但是，也確實(shí)沒(méi)有必要將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴與是否尊重法院、是否有法治意識(shí)等畫(huà)上等號(hào)，更沒(méi)有必要機(jī)械地要求所有行政案件都強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。不過(guò)，對(duì)法院的判決和裁定等，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人則有義務(wù)作為第一責(zé)任人，督促有關(guān)部門(mén)和人員認(rèn)真執(zhí)行。這一點(diǎn)，恰恰最能體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和首長(zhǎng)的法治意識(shí)和對(duì)司法的尊重程度，比是否出庭應(yīng)訴更有實(shí)際意義。

□朱恒順（人大工作者）