改革完善金融監(jiān)管框架，不是停留在字面，而是置身于“起飛”的跑道。

十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議明確，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架。之后，各界就此話題廣泛探討，熱度延續(xù)至今年兩會。

“十三五”規(guī)劃綱要草案則專節(jié)書寫“改革金融監(jiān)管框架”，今年政府工作報告更是把“加快改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制”，作為“深化金融體制改革”的第一要務(wù)。

代表委員紛紛建言獻策，有的提議成立國家金融安全委，有的建議合并“三會”成立國家“金監(jiān)委”，還有人提出合并“一行三會”成為新央行等。

盡管方案不盡相同，但多位接受上證報記者采訪的代表委員認為，改革的出發(fā)點，是要解決分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的矛盾，補上監(jiān)管空白的漏洞，在貨幣政策和微觀監(jiān)管之間，架起宏觀審慎政策框架的橋梁，并在面臨危機時能夠有效協(xié)調(diào)。

“ 而強化金融法治、培育信用文化和加強投資者教育，是相較機構(gòu)設(shè)置更具深遠意義的治本之策?！币恍┐砦瘑T說。

金融監(jiān)管的“鐵路警察”困境

近年來發(fā)生的局部金融風險，如銀行業(yè)不良率上升，2013年銀行間市場波動，2015年下半年外匯市場波動，云南泛亞和E租寶非法集資，尤其是2015年年中資本市場大幅波動，促使人們開始思考現(xiàn)行監(jiān)管體制與金融市場的發(fā)展是否已存體制性矛盾。

今年政府工作報告提出“加快改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制”，暗指此項改革已刻不容緩。

監(jiān)管空白、監(jiān)管割裂與市場波動期間協(xié)調(diào)陷于被動和嚴重滯后等問題，在現(xiàn)行體制中并存。而監(jiān)管空白，以“偽互聯(lián)網(wǎng)金融”最為突出，即一些不法分子假借“互聯(lián)網(wǎng)金融”之名，從事非法集資、非法發(fā)行證券等違法犯罪活動。

全國人大代表、上海金融學院副院長陳晶瑩對記者表示，對于跨區(qū)域、跨行業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)金融，采用的還是機構(gòu)監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管的辦法，且后續(xù)或許由地方金融辦負責監(jiān)管，而不同地方之間的監(jiān)管標準又不一致，造成了監(jiān)管套利空間，致使一些“偽互聯(lián)網(wǎng)金融”、“偽平臺”處于“讓子彈飛”的環(huán)境下。

分業(yè)監(jiān)管體制導(dǎo)致了各部門地盤意識明顯，強調(diào)各自的勢力范圍，對別的領(lǐng)域卻放任不管，造成了金融市場的人為分割，阻礙了統(tǒng)一市場的形成。這一點在債券市場、貨幣市場等表現(xiàn)突出。

一位全國人大代表對上證報記者說：“鐵路警察，各管一段，且各個地段的規(guī)則不統(tǒng)一，這就有監(jiān)管套利的空間，也容易導(dǎo)致合成謬誤。一個復(fù)雜的結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品，通過各種"通道"，讓資金游走于銀、證、保之間，每個部門都認為自己管轄范圍內(nèi)是合規(guī)的，但沒有一個部門能穿透產(chǎn)品，潛在風險很大。比如，銀行資金對接兩融收益權(quán)或傘形信托進入股市，股市一波動，會波及銀行。”

全國人大代表、中國銀行(601988,股吧)副行長許羅德直言，各金融監(jiān)管部門對于自身直接監(jiān)管的領(lǐng)域都有較明確的監(jiān)管要求，但是對于相互交叉的業(yè)務(wù)則存在較大的靈活性，相當多的資管產(chǎn)品是通道類嵌套產(chǎn)品，通過規(guī)避金融監(jiān)管進行套利。

金融風險一旦暴露，各部門之間的信息共享也不充分，協(xié)調(diào)起來必然費時費力，甚至嚴重滯后，錯失最佳處置時機。

全國人大代表、央行南京分行行長周學東說：“從基層的情況看，出于信息保密、口徑不一致等原因，各部門間信息交流共享停留在較淺層次，關(guān)鍵的風險信息，甚至是嚴重威脅金融穩(wěn)定、可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的信息，不能及時共享。從中央銀行肩負著"最后貸款人"的職責看，如果無法及時獲取完整有效的監(jiān)管信息，容易錯過最佳的救助和處置時機?！?/p>

風險監(jiān)管不能留死角

自“十三五”規(guī)劃的建議中明確提出要改革金融監(jiān)管框架后，各界討論熱烈，也給出了不少方案，如“一行三會”合并為新央行，合并“三會”與央行并列，“一行三會”格局不變但系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施交由央行負責等。

全國政協(xié)常委、工商銀行(601398,股吧)原行長楊凱生對記者表示：“比討論表面架構(gòu)更重要的，是明確改革的目標與出發(fā)點。我認為，改革的目的就是要加強監(jiān)管的科學性和有效性，把法治落到實處?！?/p>

周學東則認為：“政府工作報告中將改革的目標說得非常清楚，就是要實現(xiàn)金融風險監(jiān)管全覆蓋。反過來說明，當前金融體系中，有些已暴露的或潛在的金融風險沒有被監(jiān)管覆蓋到，需要通過改革把這些監(jiān)管漏洞補上?！?/p>

事實上，“十三五”規(guī)劃綱要草案已明確提出了金融監(jiān)管體制改革的路徑：明確監(jiān)管職責和風險防范處置責任，構(gòu)建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制。統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計，強化綜合監(jiān)管和功能監(jiān)管。

多位接受采訪的代表委員也都提及，貨幣政策和微觀審慎監(jiān)管之間，需要宏觀審慎管理這一“橋梁”。全國人大代表、央行杭州中心支行行長殷興山對上證報記者說：“假如宏觀的貨幣政策與微觀的審慎監(jiān)管不協(xié)調(diào)，貨幣政策的效果就會打折扣，其傳導(dǎo)渠道就不通暢，存在梗阻。這已被多年來的實踐證明?！?/p>

在全國政協(xié)委員、央行副行長、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任易綱看來，明確監(jiān)管責任的同時，相關(guān)部門一定要有必要的信息，責任和信息是對等的。有責任，但沒有相應(yīng)信息，是無法履職的；反過來，有信息，卻不負責，也不是一個好的制度。

而“十三五”規(guī)劃綱要草案所提及的統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計，即是實施宏觀審慎政策框架的部門獲取必要信息的手段。

全國政協(xié)委員、央行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝曾撰文指出，中央銀行除傳統(tǒng)職責外，還要加強宏觀審慎管理，防止系統(tǒng)性金融風險。要履行好這些職責，金融統(tǒng)計需要從傳統(tǒng)的圍繞貨幣政策的職能統(tǒng)計，向既為貨幣政策服務(wù)、又要強調(diào)金融穩(wěn)定、為金融監(jiān)管服務(wù)的全面統(tǒng)計轉(zhuǎn)變。在機構(gòu)上，覆蓋銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)以及各行業(yè)交叉環(huán)節(jié)；在業(yè)務(wù)上，覆蓋金融機構(gòu)的表內(nèi)、表外業(yè)務(wù)。

央行此前已在多地開展金融綜合統(tǒng)計試點，殷興山對記者表示取得了一定的成效，銀行、證券、保險的數(shù)據(jù)實現(xiàn)了整合，互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)也被納入其中。但為了從根本上解決部門協(xié)調(diào)和機構(gòu)報數(shù)意愿的問題，未來還是有必要以立法的形式授權(quán)央行采集數(shù)據(jù)。

信用與法治才是根本

穿過吸引眼球的機構(gòu)設(shè)置和架構(gòu)，繞開略顯晦澀的專業(yè)名詞如“宏觀審慎政策框架”、“功能監(jiān)管”、“行為監(jiān)管”等，一個國家金融體系能否良好運轉(zhuǎn)，在一些代表委員看來，根本上還是取決于人們常掛嘴邊的法治、信用和契約精神。

一位全國人大代表對記者表示：“我的公司在香港上市好多年了，但說實話我很少關(guān)注誰是香港證監(jiān)會主席，任何事情按規(guī)則辦事就行。關(guān)于金融監(jiān)管體制的改革，現(xiàn)在老有人議論加強溝通協(xié)調(diào)，但我認為所謂的協(xié)調(diào)，是存在高度不確定性的，這次協(xié)調(diào)成功了，下次呢？唯有法治、誠信和文化，才能讓市場參與者明確預(yù)期。”

今年的政府工作報告也提出，“要推進股票、債券市場改革和法治化建設(shè)”，以及“嚴厲打擊金融詐騙、非法集資和證券期貨領(lǐng)域的違法犯罪活動”。

來自香港的全國政協(xié)委員、上市公司商會主席、CVC投資基金主席梁伯韜對上證報記者表示：“毫無疑問，股票發(fā)行注冊制改革是大方向，但"法治化建設(shè)"的提法更加務(wù)實。我認為，政府的政策和上市公司信息披露都應(yīng)該更加透明，對違法行為零容忍，這才是市場的基石?！?/p>

回望我國金融監(jiān)管體制的變遷，“一行三會”本是一家，1992年國務(wù)院證券委和證監(jiān)會成立，1998年保監(jiān)會成立，2003年銀監(jiān)會成立，終成延續(xù)至今的央行負責宏觀調(diào)控、金融改革和金融穩(wěn)定，“三會”負責微觀監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管格局。

周學東認為：“當前"一行三會"的監(jiān)管格局之所以形成，有其歷史背景，也是一步一步走到今天的。究竟哪種監(jiān)管體制是最優(yōu)的，國際上也沒有標準答案。但有一點很清楚，凡是信用文化和法治不健全的國家和地區(qū)，金融欺詐、違規(guī)、侵害投資者利益的行為就會屢禁不絕，違法犯罪的成本也很低，監(jiān)管的難度就比較大。所以我認為，除了完善和健全現(xiàn)行監(jiān)管體制外，真正加強金融法治建設(shè)、培育信用文化、加強投資者教育，也是重要的治本之策。”

正如全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈所言：應(yīng)該先考慮好怎么弄效率能夠更高一些，怎么樣能減少監(jiān)管的空白和交叉，再來討論監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的問題。