在立法法修改之前，除了省級(jí)之外，地方立法權(quán)僅為省會(huì)城市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市等少數(shù)城市所有。出于根據(jù)地方實(shí)際因地制宜的渴望，地方立法權(quán)曾經(jīng)讓不少地區(qū)十?dāng)?shù)年夢(mèng)寐以求。如今，地方立法權(quán)已經(jīng)下放一周年，這項(xiàng)由黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出的重大改革，其改革紅利在各地如何兌現(xiàn)？面對(duì)從未擁有過(guò)的新權(quán)力，各地又是否有能力接得??？

各地以穩(wěn)健為主

日前，湖北宜昌市人大正式表決通過(guò)了《宜昌市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》，這是宜昌市人大常委會(huì)第一個(gè)年度立法計(jì)劃，確定《宜昌市城區(qū)公共綠地保護(hù)條例》《宜昌市城區(qū)臨街建筑物外立面管理?xiàng)l例》為首批地方立法項(xiàng)目。按照立法法和湖北省人大常委會(huì)的決定，宜昌等12個(gè)設(shè)區(qū)的市和自治州人大及其常委會(huì)自2016年1月1日起，開(kāi)始制定地方性法規(guī)。

“有所立，有所不立?！?宜昌市人大常委會(huì)常務(wù)副主任張建一說(shuō)，“要通盤(pán)考慮成熟度、可行性、立法時(shí)機(jī)、社會(huì)影響、社會(huì)效果以及立法能力等各方面因素?！?/p>

除了宜昌，去年8月廣東佛山市人大向社會(huì)公布的立法計(jì)劃中，也是歷史文化街區(qū)和歷史建筑等城市建筑管理領(lǐng)域最早分享到了立法體制改革的紅利。此外，海南三亞、江蘇鎮(zhèn)江、浙江溫州等地通過(guò)的地方性法規(guī)都涉及環(huán)境保護(hù)或市政管理。

多地選擇在類(lèi)似領(lǐng)域打響“立法第一槍”并非偶然，去年的立法法修改將設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”。事實(shí)上，由于這一限定中使用了“等”的不完全列舉的表述，多地曾對(duì)地方立法權(quán)是否僅限于法律列舉的三個(gè)領(lǐng)域表達(dá)過(guò)自己的意見(jiàn)。

專(zhuān)家表示，立法之所以要將地方立法權(quán)限定在三個(gè)領(lǐng)域之內(nèi)，本身也有防止地方出現(xiàn)“一放就亂”的濫用立法權(quán)現(xiàn)象。因此，就不難理解為何多地試水地方立法權(quán)時(shí)格外慎重。

立法人才緊缺

截至今年1月31日，全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)中，已有24個(gè)省、自治區(qū)作出批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的時(shí)間的決定。其中最早的是安徽省人大常委會(huì)，在立法法修改僅兩個(gè)月后的2015年5月21日就率先批準(zhǔn)。

各省、自治區(qū)的批準(zhǔn)工作有的采取分批批準(zhǔn)，有的則采取一次性批準(zhǔn)。目前，在新賦予地方立法權(quán)的271個(gè)地方中，已確定可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)時(shí)間的209個(gè)，占77.1%；尚未確定的62個(gè)，占22.9%；廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市已全部批準(zhǔn)確定；黑龍江、青海、新疆3個(gè)省、自治區(qū)還在調(diào)研評(píng)估中。

除原來(lái)49個(gè)享有地方立法權(quán)的較大的市外，237個(gè)設(shè)區(qū)的市和4個(gè)地級(jí)市過(guò)去大多沒(méi)有法制委、法工委，有的設(shè)有法制委、法工委也主要是從事內(nèi)務(wù)司法工作，而從來(lái)沒(méi)有地方立法經(jīng)驗(yàn)。這就導(dǎo)致地方立法權(quán)下放之后，各地出現(xiàn)了一些立法能力與之不相適應(yīng)的問(wèn)題。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)法工委中，大多數(shù)未滿(mǎn)編。原49個(gè)較大的市常委會(huì)法工委中，多數(shù)也未滿(mǎn)編，其中人數(shù)最多的深圳為14人，而最少的僅有3人。因而，對(duì)于新獲得立法權(quán)的其他設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，壓力會(huì)更大。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)認(rèn)為，所有設(shè)區(qū)的市、自治州行使立法權(quán)后，各省、自治區(qū)人大法制委、常委會(huì)法工委的工作量也將明顯加大，“無(wú)論是法規(guī)批準(zhǔn)、備案審查，還是工作指導(dǎo)、人員培訓(xùn)，都將面臨過(guò)去從未有過(guò)的壓力，必須未雨綢繆、早作打算。”

據(jù)了解，目前許多立法“新兵”，雖已參加了立法培訓(xùn)班，但對(duì)制定地方性法規(guī)從何入手、立法程序之間如何操作銜接、法律文件的起草和格式要求等，都感到“知易行難”，還需更多時(shí)間理解消化。

對(duì)此，不少地方都提出建議，加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)立法培訓(xùn)工作常態(tài)化。也有的建議全國(guó)人大常委會(huì)法工委加強(qiáng)與地方的聯(lián)系，不斷提升地方人大立法工作的能力和水平。

守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線(xiàn)

2015年9月，“第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)”在廣東廣州召開(kāi)。不同以往的是，作為立法法修改下放地方立法權(quán)后的第一次專(zhuān)題研討，張德江委員長(zhǎng)親自出席并講話(huà)。

如此之高的規(guī)格，超乎了當(dāng)時(shí)來(lái)自全國(guó)各地與會(huì)代表的意料。在分組討論會(huì)上，共有200余人作了發(fā)言。發(fā)言人數(shù)之多、研討交流之深，居歷次研討會(huì)之首。

這次會(huì)議召開(kāi)正值地方立法權(quán)下放半年之際，各地的經(jīng)驗(yàn)和困惑也逐漸浮現(xiàn)出來(lái)。研討會(huì)上，關(guān)注度較高的問(wèn)題除了立法人才緊缺、立法能力急需盡快提高之外，對(duì)于立法法本身的解釋也成了一個(gè)熱點(diǎn)。例如，限定地方立法權(quán)范圍的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”該怎樣解讀？

對(duì)此，全國(guó)人大法律委在立法法修正案草案審議結(jié)果報(bào)告中對(duì)此作了專(zhuān)門(mén)說(shuō)明：“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等?！?/p>

立法法修改后也出現(xiàn)了一些新情況，包括地方立法主體大幅度增加、規(guī)章制定主體同等數(shù)量增加，但新增地方立法主體立法經(jīng)驗(yàn)不足。不僅如此，省、自治區(qū)本身地方立法任務(wù)越來(lái)越重的同時(shí)，還要承擔(dān)大量設(shè)區(qū)的市立法的合法性審查任務(wù)。

因此，全國(guó)人大法律委主任委員喬曉陽(yáng)在閉幕時(shí)的即席講話(huà)上，特別強(qiáng)調(diào)地方立法要守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線(xiàn)。

“不抵觸。”喬曉陽(yáng)表示從普遍授予地方立法權(quán)一開(kāi)始就要堅(jiān)持這個(gè)原則。他說(shuō)，地方立法把握不抵觸原則，要做到：一是以憲法為依據(jù)，不得同憲法相抵觸；二是要與國(guó)家立法保持一致，不得違反上位法；三是不得超越法定權(quán)限立法，“地方立法還要注意防止地方保護(hù)主義和部門(mén)利益法制化，這是與法治格格不入的”。