原標(biāo)題：專家析航空法律法規(guī)體系：國(guó)家立法層面規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)

低空空域管理改革開(kāi)始步入攻堅(jiān)戰(zhàn)。

　　國(guó)家空管委辦公室副主任蔡軍近日透露，幾經(jīng)修改完善的《低空空域使用管理規(guī)定》有可能在年內(nèi)落地，正式頒布實(shí)施；國(guó)內(nèi)約33%的低空空域由過(guò)去的全域管制調(diào)整為管制、監(jiān)視、報(bào)告3類不同屬性的管理，實(shí)行有序放開(kāi)、管放結(jié)合的差異化管理模式。

　　所謂低空空域，通常是指真高1000米以下的空間范圍，這是通航飛行作業(yè)的主要活動(dòng)區(qū)域。2012年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，其中提出要“大力發(fā)展通用航空”。之后，與低空空域管理改革有關(guān)的全部管理機(jī)構(gòu)，均在密集醞釀、推行相關(guān)改革措施，以落實(shí)意見(jiàn)要求。

　　隨著我國(guó)發(fā)展通用航空的政策信號(hào)不斷釋放，低空空域管理改革等重大政策蓄勢(shì)待發(fā)，通用航空的發(fā)展前景變得令人期待。與此同時(shí)，我國(guó)通用航空法律現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)需求的實(shí)際日益凸顯。多位接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專業(yè)人士表示，完善我國(guó)通用航空立法問(wèn)題，確實(shí)迫在眉睫。

　　立法滯后嚴(yán)重制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　2009年以來(lái)，我國(guó)通用航空行業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大。截至目前，全國(guó)共有通用航空企業(yè)268家，相比2009年的103家凈增165家，增長(zhǎng)160%；在冊(cè)通用航空器2210架，較2009年年底的907架增加1303架，增幅143%。其作業(yè)能力也持續(xù)提升，2014年通用航空作業(yè)飛行總量為67.5萬(wàn)小時(shí)，較2009年的32.9萬(wàn)小時(shí)增長(zhǎng)105%。同時(shí)通航專業(yè)隊(duì)伍不斷壯大，通用航空直接從業(yè)人員數(shù)量已達(dá)1.3萬(wàn)人，較2009年提升了16個(gè)百分點(diǎn)。6年來(lái)，通用航空業(yè)在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、構(gòu)建綜合交通體系等方面發(fā)揮了突出作用。

　　這是一組看似驚人的數(shù)字，但中國(guó)民航干部管理學(xué)院副教授刁偉民卻指出，我國(guó)通航飛行總量和專業(yè)服務(wù)保障單位發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完全，行業(yè)監(jiān)管力量明顯不足。

　　西北通用航空協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)高理亭指出，當(dāng)前，我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)雖然被普遍看好，但全部通航企業(yè)都在艱難維持。他說(shuō)：“飛機(jī)生產(chǎn)企業(yè)由于銷售市場(chǎng)份額有限，產(chǎn)能無(wú)法有效釋放；飛機(jī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)由于飛行員等專業(yè)人才成本高、飛機(jī)購(gòu)買和飛行組織協(xié)調(diào)成本大等原因，經(jīng)營(yíng)效益受到極大限制；通用機(jī)場(chǎng)或通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資企業(yè)由于缺少足夠的駐場(chǎng)飛行企業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)，短期很難收回投資，負(fù)債經(jīng)營(yíng)；各類作業(yè)市場(chǎng)由于缺乏政府統(tǒng)一規(guī)劃、培育和引導(dǎo)，企業(yè)間惡意競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)畸形發(fā)展，通用航空產(chǎn)業(yè)鏈上的各個(gè)企業(yè)或單位均試圖通過(guò)自身的力量拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)整體前進(jìn)?！?/p>

　　上述問(wèn)題的存在原因多樣，但究其根本，我國(guó)通用航空立法不完善難辭其咎。

　　“顯然，良好的立法能夠?yàn)槲覈?guó)通用航空業(yè)發(fā)展提供有利的法律環(huán)境，起到保障和促進(jìn)作用。但目前通航相關(guān)法律法規(guī)尚不能滿足產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要，甚至在一定程度上制約了其發(fā)展?！蹦暇┖娇蘸教齑髮W(xué)人文學(xué)院教授欒爽說(shuō)。

　　西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教師張望平也認(rèn)為，與通用航空發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)相比，我國(guó)通用航空法律法規(guī)體系十分粗糙，在很多方面都不完善甚至欠缺。

　　國(guó)家立法層面規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)

　　“當(dāng)前我國(guó)通用航空法律制度主要由國(guó)家立法、行政法規(guī)、民航規(guī)章3個(gè)層次構(gòu)成，這3個(gè)層次都存在一定問(wèn)題。”欒爽說(shuō)。

　　在國(guó)家立法層面，我國(guó)現(xiàn)有調(diào)整通用航空的立法只有民用航空法，且其中僅以第十章共6條的形式規(guī)范通用航空活動(dòng)，一直備受“吐槽”。

　　“民航法中關(guān)于通用航空的規(guī)定內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法為通用航空法規(guī)制定提供科學(xué)指引?！睓杷f(shuō)。

　　“通用航空立法位階低，只有民航法中6條規(guī)定，內(nèi)容少且規(guī)定過(guò)于原則，缺乏類似通用航空法、通用航空產(chǎn)業(yè)租賃法等高層次立法，不利于通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！蔽鞅闭ù髮W(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院黨委書記、通用航空法研究所副所長(zhǎng)燕福民說(shuō)。

　　不僅如此，張望平指出，為數(shù)不多的調(diào)整通用航空的幾部行政法規(guī)，也大都是對(duì)空域管理和審批手續(xù)的規(guī)定。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》等，對(duì)通用航空飛行作出了嚴(yán)格且繁瑣的審批手續(xù)規(guī)定，甚至有阻礙通用航空發(fā)展之嫌。

　　欒爽指出，高效迅捷是通用航空的特色，目前有些比照民用航空的規(guī)定，審批程序嚴(yán)格、手續(xù)繁瑣、時(shí)間周期較長(zhǎng)，大大影響其作用的發(fā)揮。

　　“而且，《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《通用航空飛行管制條例》兩部行政法規(guī)對(duì)于促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍停留在原則層面，保障措施不明確、實(shí)施細(xì)則有待完善，且無(wú)明確指導(dǎo)性意見(jiàn)指引地方性通航政策法規(guī)體系建設(shè)?！睓杷M(jìn)一步分析道，在民航規(guī)章層面，我國(guó)現(xiàn)行的11大類共117部適航規(guī)章體系中，對(duì)通用航空相關(guān)規(guī)章缺乏針對(duì)性和靈活性，技術(shù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)及各種證照的頒發(fā)、使用，有些是參照公共航空運(yùn)輸，有些是以通知形式規(guī)定或沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，在運(yùn)行管理的嚴(yán)密性和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上與國(guó)際民航組織的要求仍存在差距。

　　說(shuō)起民航規(guī)章層面，燕福民認(rèn)為，通用航空相關(guān)規(guī)章碎片化問(wèn)題很突出。他解釋說(shuō)，民航局目前頒布的117部適航規(guī)章中，在法律層面針對(duì)通用航空的只有10余部，且僅在某些民航規(guī)章中有所涉及。在國(guó)家層面，民航局對(duì)通用航空還是不夠重視，制定規(guī)章時(shí)只是大概作個(gè)分類，未對(duì)通用航空作具體詳細(xì)的分類規(guī)定。

　　建立自上而下法律法規(guī)體系

　　一方面是廣闊的市場(chǎng)前景和迫切涌入的大量產(chǎn)業(yè)資本，一方面是支離破碎相互脫節(jié)的產(chǎn)業(yè)法律政策環(huán)境，在各專業(yè)人士看來(lái)，國(guó)內(nèi)通用航空產(chǎn)業(yè)要脫離媒體口中“一半是海水、一半是火焰”的兩難局面，必須建立起一套以法律為核心，由行政法規(guī)、行業(yè)規(guī)章、實(shí)施細(xì)則、產(chǎn)業(yè)政策和地方法規(guī)共同組成的法律法規(guī)體系。

　　“當(dāng)務(wù)之急是將通用航空所需規(guī)則和要求分層、分類、分項(xiàng)納入通用航空法律制度中，在下放管理、審批權(quán)限的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)體系建設(shè)的政策指引?！睓杷缡钦f(shuō)。

　　燕福民也指出，通用航空涉及面廣、內(nèi)容龐雜，必須將包括通用航空飛行準(zhǔn)入、安全管理等方面的規(guī)定體系化。

　　建立以法律為核心的通航法律法規(guī)體系，修改民航法必不可少。欒爽建議在民航法中補(bǔ)充和增加下列內(nèi)容：確立國(guó)家對(duì)通用航空的扶持政策，改善通用航空發(fā)展環(huán)境，振興通用航空產(chǎn)業(yè)；確立低空空域開(kāi)放與管理原則；確立通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃的原則，如運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃要兼顧通用航空服務(wù)需要；規(guī)定通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)以及運(yùn)行保障設(shè)施建設(shè)制度；通用航空活動(dòng)主體的基本權(quán)利與基本義務(wù)；明確通用航空的定義和范圍等。

　　張望平建議在民航法中補(bǔ)充和完善航空作用的定義。“可以在修改民航法時(shí)，對(duì)第一百四十五條進(jìn)行補(bǔ)充，規(guī)定航空作業(yè)是指具有營(yíng)利性的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等方面的飛行活動(dòng)。至于國(guó)際上將航空作業(yè)排除在通航之外的做法要不要采納有待商榷?！睆埻秸f(shuō)。

　　為大力推進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，燕福民認(rèn)為應(yīng)將扶持政策法律化。這與欒爽的觀點(diǎn)不謀而合。欒爽建議制定《通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，確立國(guó)家和地方對(duì)通用航空產(chǎn)業(yè)的扶持政策，加大財(cái)政、金融、稅收等方面的扶持力度。

　　“如建立國(guó)家和地方對(duì)通用航空制造業(yè)的研發(fā)、制造支持制度，降低通用航空進(jìn)口關(guān)稅、增值稅以及從事農(nóng)、林等社會(huì)公益性項(xiàng)目的通用航空企業(yè)的企業(yè)所得稅，確定通用航空作業(yè)價(jià)格的原則與管理制度；明確通用航空的社會(huì)公益性和政府征用的補(bǔ)償原則；簡(jiǎn)化企業(yè)行政審批手續(xù)，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)的行政成本，拓展盈利渠道和空間；降低通用航空的準(zhǔn)入門檻和運(yùn)營(yíng)成本，加強(qiáng)安全監(jiān)管，進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本投身國(guó)內(nèi)通用航空發(fā)展等?！睓杷f(shuō)。

　　針對(duì)規(guī)章碎片化問(wèn)題，專家建議要加快我國(guó)通用航空規(guī)章立改廢工作，增強(qiáng)規(guī)章協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性?！叭缧抻喭ㄓ煤娇帐袌?chǎng)準(zhǔn)入等規(guī)章；完善適合我國(guó)通用航空發(fā)展特點(diǎn)的空中交通管理運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)規(guī)范；加快制定通勤及其他通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范建設(shè)程序；建設(shè)低空空域運(yùn)行管理和服務(wù)保障體系；完善通用航空安全監(jiān)察體系，加強(qiáng)通用航空安全體系建設(shè)；完善通用航空人員資質(zhì)、培訓(xùn)體系?！睓杷ㄗh。□記者 　張媛