30多年前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，而隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，土地產(chǎn)權(quán)界定不清也引發(fā)了一系列問題。7月2日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，圍繞“農(nóng)村土地確權(quán)登記和相關(guān)法律問題與對策”協(xié)商議政、建言獻策。為籌備本次會議，全國政協(xié)提案委員會于5月30日至6月5日分赴廣東、浙江兩省進行專題調(diào)研。土地權(quán)益是農(nóng)民最大的利益，大家都希望，當前正在進行中的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作能夠給農(nóng)民吃上“定心丸”。

　　中共十八大和十八屆三中全會都對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作提出了明確要求，連續(xù)六年下發(fā)的中共中央1號文件都突出強調(diào)了確權(quán)登記工作的重要性和緊迫性。“確權(quán)的‘確’的是農(nóng)戶作為集體組織成員的承包權(quán)，這是農(nóng)村下一步改革的前提。”座談會上，作為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長的陳錫文委員如是說。委員們認為，應通過完善相關(guān)法律，從解決承包經(jīng)營權(quán)屬混亂入手，穩(wěn)定農(nóng)民與土地的長久承包經(jīng)營關(guān)系，扭轉(zhuǎn)原來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民利益沒保障，權(quán)益不平衡等現(xiàn)象，為促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供新的動力。

　　完善相關(guān)法律明確土地權(quán)屬

　　全國政協(xié)提案委員會專題調(diào)研組的第一站是廣東佛山市南海區(qū)。這里是國務院農(nóng)村改革示范點。5月30日下午，調(diào)研組一行來到南海區(qū)北約村、南約村，考察了兩個村的經(jīng)濟合作社。自去年開始，佛山市開始組織實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作，其中南海區(qū)已有30個村居基本完成確權(quán)工作。然而，當?shù)赜嘘P(guān)部門反映，集體經(jīng)濟組織及農(nóng)村股權(quán)缺乏法律根基，阻礙了土地確權(quán)登記工作的開展。

　　目前，國家層面沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行專門立法，調(diào)研組在廣東、浙江兩省了解到，大家對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的界定要求很迫切，因為集體經(jīng)濟組織成員資格是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的主要依據(jù)。

　　“現(xiàn)在農(nóng)村人口呈多元化，對土地需求、股權(quán)分配、股份分紅爭議糾紛不斷，特別是外嫁女、新生兒、上門女婿、后遷戶等特殊群體要求認定集體經(jīng)濟組織成員資格訴求強烈。”帶隊調(diào)研的全國政協(xié)提案委員會副主任傅克誠說，應當抓緊制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，明確集體經(jīng)濟組織成員資格，理順農(nóng)村基層組織管理體制。鑒于立法過程很長，可考慮先在相關(guān)文件中對集體經(jīng)濟組織及成員資格認定作出原則性、方向性規(guī)定。參加調(diào)研的陳章良委員說，廣東、浙江兩省均出臺了關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地方性法規(guī)，他呼吁在國家層面加緊立法，“不能一個地方一個法”。

　　何丕潔委員也認為應以法律條文形式明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵、外延和權(quán)利。他建議在推進立法進程的同時，先由地方出臺地方性法規(guī)和文件來制定相關(guān)界定標準，堅持公平公正，充分尊重農(nóng)民意愿。洪天慧委員認為，農(nóng)村有相當一部分婦女因婚嫁、喪偶、失地等原因，其土地承包權(quán)益沒有得到落實，在法律層面應明確農(nóng)村婦女作為集體經(jīng)濟組織成員的資格認定標準。

　　在張伯軍委員看來，當前迫切需要在法律層面明晰土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的內(nèi)容。胡漢平委員則建議在農(nóng)村土地承包法中增加農(nóng)村土地“三權(quán)分置”規(guī)定，尤其要賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔保權(quán)能。談及“三權(quán)分置”，陳錫文委員說，在一些地區(qū)，明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的提法和做法已有多年歷史，現(xiàn)在法律層面上需要明確的是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)如何分離、經(jīng)營權(quán)能不能抵押擔和再次流轉(zhuǎn)等問題。

　　座談會上，王俊峰委員還針對農(nóng)村宅基地和集體建設用地確權(quán)的法律問題提出了建議。他說，農(nóng)村集中居住區(qū)的宅基地，戶口遷出后的宅基地使用權(quán)和土地承包地，以及小產(chǎn)權(quán)房的確權(quán)問題都需要從法律上明確。

　　“爭議土地”調(diào)整要因地制宜

　　“農(nóng)村土地二輪承包開展以來，一些地方土地承包關(guān)系調(diào)整過于頻繁，一些耕地征收后沒有及時在權(quán)證上做出變更，造成目前農(nóng)民實際承包的土地面積與二輪土地承包權(quán)證上的面積不一致。”在浙江省與相關(guān)部門座談時，浙江省政府相關(guān)負責人向調(diào)研組如是反映。

　　6月3日，調(diào)研組考察了浙江溫嶺市箬橫鎮(zhèn)紅豐村等地農(nóng)村土地確權(quán)登記情況。溫嶺市先行先試，摸索出了不少經(jīng)驗，溫嶺的確權(quán)登記堅持因地制宜的原則，原則上維護農(nóng)戶現(xiàn)有的承包面積，“多不增、少不收”，農(nóng)戶之間有糾紛的承包地登記，則采取做“爭議登記”的辦法，協(xié)商解決。

　　在溫雪瓊委員看來，當前，農(nóng)村土地“增人不增地、減人不減地”，導致了相當一部分人沒有分到承包地,農(nóng)民對公平的訴求很強烈。溫雪瓊委員建議中央一方面要有相關(guān)的權(quán)威性法律法規(guī)政策性文件加以指導約束，也要留給地方基層組織和村民委員會自主創(chuàng)新的空間，允許各地干部群眾在不違背國家基本法律法規(guī)的情況下，發(fā)揮村民自治組織的作用，根據(jù)各地實際情況做出“調(diào)地”的實際操作辦法規(guī)程，豐富糾紛解決機制的原則。

　　“政府在確權(quán)登記工作中主要應加強政策引導和進行監(jiān)督管理，而不是越俎代庖自己去做這項具體工作。”陳錫文舉例說，有些地方在村黨組織、村委會或村集體經(jīng)濟組織主持下，選舉產(chǎn)生由了解本村土地承包情況、有威望的老同志組成理事會，負責協(xié)商調(diào)解相關(guān)矛盾，“一般兩到三個月就能處理完，經(jīng)公示后，政府負責登記。”對此，張亞忠委員建議根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定協(xié)商解決，對證地不符的情況，根據(jù)法律有關(guān)規(guī)定以村民會議和村民代表會議形式確定土地承包方案。

　　調(diào)研中，委員們還發(fā)現(xiàn)，有些耕地長期撂荒，有些農(nóng)戶常年外出打工，自己都搞不清承包地的邊框四至。而一些已經(jīng)退地進城的農(nóng)戶返回農(nóng)村要求權(quán)利，影響了土地確權(quán)登記工作的開展。

　　胡漢平委員建議修改農(nóng)村土地承包法時，將進城農(nóng)戶是否獲得社會保障作為是否收回承包地的唯一條件，獲得了就可以收回、未獲得就不可以收回。對于土地權(quán)屬爭議，丁明山委員建議實行“股田制”，即按照人均占股的方式確定給每個農(nóng)民的土地使用權(quán)的權(quán)益，解決由“增人不增地、減人不減地”而造成的“有地無人種，有人無地種”的困境。

　　“目前，打著公共利益的旗號行商業(yè)目的的違規(guī)征地并不少見。無論是討論土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還是宅基地的流轉(zhuǎn)，都應以有效地保護農(nóng)民的基本權(quán)益為前提。”會上，沈瑾委員建議國家立法機關(guān)應通過修訂法律或由全國人大常委會對征收土地的“公共利益”做出明確解釋，將農(nóng)地征收嚴格地限制在公共利益的范圍內(nèi)，征收農(nóng)民土地還要必須遵照法定的程序和公正補償為前提。

　　王國卿委員曾先后赴遼寧、江西兩省信訪督導，接觸了不少農(nóng)村土地信訪案件，還參加過提案委員會關(guān)于農(nóng)村土地問題的兩次調(diào)研。他說，最直接的一個感受就是集體土地所有權(quán)的權(quán)益沒有得到體現(xiàn)。“誰能真正地代表集體、誰有權(quán)處置土地，沒有明確規(guī)定，相當一部分農(nóng)民認為承包權(quán)就是所有權(quán)。”為此，王國卿呼吁明確集體土地所有權(quán)的代表者、能有效行使所有權(quán)的主體，明確村民委員會的公共服務功能，劃清村民委員會和集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，還要盡快出臺土地收益和征地補償費分配使用辦法，“一些地方進行了探索，效果不錯，像北京密云的‘華潤小鎮(zhèn)’、廣東南海的部分社區(qū)，這些村集體有股權(quán)、有收益，將集體收入用于支付村民的社保、醫(yī)保，修建公共設施等。”。王國卿認為，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，明確村集體的利益分配比例。

　　穩(wěn)定土地承包關(guān)系長久不變

　　我國的《土地承包法》、《物權(quán)法》都明確了耕地的承包期為30年，從2008年開，黨中央有關(guān)文件多次提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”。但調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，在土地確權(quán)登記工作中，基層干部群眾對“長久不變”的具體含義不清，想法不一，做法各異，“群眾提出的問題基層干部不敢正面回答”，傅克誠說。

　　調(diào)研中，不少委員認為，“長久不變”可以分階段實現(xiàn)，在第二輪承包到期后，對歷史遺留問題太多，確需調(diào)整的地方，允許在嚴格調(diào)整程序的條件下“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，保持政策的連續(xù)性。同時，參照現(xiàn)行法律，與林地承包權(quán)年限、城鎮(zhèn)居住用地使用權(quán)的規(guī)定相一致，土地承包期為70年。給基層干部和農(nóng)民以更加明確的法律規(guī)范。同時盡快修改耕地承包期為30年不變的有關(guān)法律規(guī)定。

　　“如中央能盡早明確長久不變的具體內(nèi)涵，廣大農(nóng)民的預期將更穩(wěn)定，確權(quán)登記工作也更容易開展。”胡漢平委員在會上呼吁。談及土地承包關(guān)系，何丕潔委員建議在農(nóng)村土地承包法中增加關(guān)于農(nóng)村土地承包關(guān)系保持長久不變的原則性表述，同時盡快研究出臺相關(guān)文件，明確“長久不變”的含義，統(tǒng)一界定各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)期限。