原標(biāo)題：理順“消”“防”關(guān)系 筑牢“生命之墻”——全國政協(xié)建言“建設(shè)工程消防審核驗收”工作綜述

　　消防安全，是一項事關(guān)群眾生命財產(chǎn)安全，卻容易被忽視的工作。6月18日下午，以“建設(shè)工程消防審核驗收”為主題的第33次全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會在全國政協(xié)禮堂金廳召開。十幾位全國政協(xié)委員、消防安全領(lǐng)域的專家學(xué)者以及相關(guān)政府部門的負責(zé)同志齊聚一堂，共同就如何進一步做好建設(shè)工程消防審核驗收工作建言獻策。

　　對建設(shè)工程進行消防設(shè)計審核、消防驗收和備案抽查，是消防法賦予公安機關(guān)消防機構(gòu)的重要行政職能。自消防部門開展消防設(shè)計審核與消防驗收工作以來，通過嚴(yán)格把關(guān)，消除了一大批火災(zāi)隱患，為保證建設(shè)工程的消防安全做出了積極的貢獻。但目前的這種審核與驗收制度，也逐漸暴露出了與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)、把關(guān)不嚴(yán)、責(zé)任不清、效果不佳等突出問題，迫切需要從制度設(shè)計上進行改革和完善。

　　實地走訪，深入了解

　　說起建設(shè)工程消防審核驗收，很多人的第一反應(yīng)可能是陌生和專業(yè)性強，但如果稍作了解，就會發(fā)現(xiàn)這是一個關(guān)乎群眾生命安全的重要工作。而對于需要直接和消防部門打交道的建設(shè)單位來說，消防審核驗收過程是否便民、利民、惠民，是否依法、高效，也是他們最關(guān)注的問題。

　　今年政協(xié)大會期間，全國政協(xié)社會和法制委員會提交了關(guān)于規(guī)范消防行政審批工作的提案，兩會后又將建設(shè)工程消防審核驗收作為重點調(diào)研題目，針對社會上對消防工作反映比較突出的問題，開展監(jiān)督性調(diào)研。全國政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)對這個題目也非常重視，將其列為今年雙周協(xié)商座談會議題。為了更深入細致地了解相關(guān)情況，4月29日，全國政協(xié)邀請召開了由公安部消防局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家安監(jiān)總局、國務(wù)院法制辦等部委相關(guān)負責(zé)人參加的情況介紹會。相關(guān)單位分別就建設(shè)工程消防設(shè)計審核和消防驗收的相關(guān)情況及該領(lǐng)域目前存在的問題和遇到的困難等向調(diào)研組成員進行了介紹和說明。

　　為此，以全國政協(xié)社會和法制委員會副主任季允石為組長的調(diào)研組于5月上、中旬分別到陜西和黑龍江進行了調(diào)研。

　　調(diào)研組分別走訪了西安、咸陽、延安、哈爾濱、大慶、齊齊哈爾等地的消防隊、消防審核驗收申報窗口、消防器材生產(chǎn)企業(yè)、消防中介技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、建筑設(shè)計院以及一些消防安全重點單位，并與兩省政府及相關(guān)部門召開座談會，聽取了有關(guān)情況匯報。

　　在與陜西省公安廳、咸陽市公安消防支隊等一線官兵的交談中，調(diào)研組成員了解到，目前工程消防審核驗收工作遇到的最大困難，就是繁重的各類消防任務(wù)與警力短缺之間的矛盾。陜西省公安廳副廳長馬中林介紹說，整個陜西省，從事消防設(shè)計審核和驗收的專職人員也不過70多人。很多區(qū)縣消防大隊本身人員就很少，專門從事消防審核與驗收的人員就更少。咸陽公安消防支隊隊長李琳也反映，他所在支隊的防火監(jiān)督處從事審核驗收任務(wù)的干部只有12人，可一年需要審核的建筑圖紙卻達到了400余萬平方米。

　　除了警力短缺，中介服務(wù)機構(gòu)難以擔(dān)起重任，也是造成建設(shè)工程消防審核驗收存在亂象的問題之一。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，目前，具備相關(guān)法定資質(zhì)的消防中介服務(wù)機構(gòu)數(shù)量還遠遠達不到社會需求，不僅如此，不少機構(gòu)還存在重檢測、輕管理，機構(gòu)發(fā)展混亂、人員素質(zhì)參差不齊，行業(yè)總體水平有待提高等問題。

　　另外，審核項目太多、重復(fù)審批也是調(diào)研組在實地走訪中聽到最多的問題。在哈爾濱消防支隊，支隊長于建國反映，現(xiàn)在一個建設(shè)項目的設(shè)計文件，在消防審核之前要經(jīng)過多個行政部門、至少4次的審核程序，且每次審核均涉及消防安全審核，從而造成了重復(fù)審批、交叉審批。

　　在齊齊哈爾的消防產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，調(diào)研組了解到，由于企業(yè)間存在競相壓價現(xiàn)象，從而導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量問題頻發(fā)。因此，在消防產(chǎn)品質(zhì)量方面，目前最需要解決的，就是要維護好市場秩序。

　　找準(zhǔn)問題，對癥下藥

　　調(diào)研期間，委員們一邊發(fā)現(xiàn)問題，一邊思考著解決問題的方法。

　　在陜西長慶石化公司，當(dāng)了解到這里有658名志愿消防員，且定期舉行崗位消防、氣防設(shè)施使用等培訓(xùn)時，全國政協(xié)委員、錦繡控股集團董事局主席管飛不禁為他們的安全防火意識叫好。管飛說，美國消防員中69%是志愿消防隊員；德國小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都是以志愿消防隊為主，志愿消防隊員達106萬；日本有志愿者組成的“消防團”人數(shù)是具有公務(wù)員身份的“常備消防職員”人數(shù)的5倍多的時候。“在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，我們面臨著嚴(yán)峻的消防安全形勢，如果我們國家也建立志愿消防體系，就能在很大程度上緩解目前消防警力不足的問題。”他說。

　　在走訪了消防技術(shù)服務(wù)中介機構(gòu)和一些消防重點單位后，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)：要想做好消防安全這件事，無論是建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理，還是技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和消防部門，相互之間的配合可謂缺一不可。而現(xiàn)在遇到的問題，恰恰是消防安全責(zé)任落實不到位。

　　“現(xiàn)實情況是，設(shè)計單位認(rèn)為只要經(jīng)過了消防審核，自己的責(zé)任就撇清了；施工和監(jiān)理單位認(rèn)為只要經(jīng)過了消防驗收，自己也就沒有責(zé)任了；建設(shè)單位出于對利益最大化的追求，能省則省，有些要求設(shè)計、施工單位鉆消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的空子，降低標(biāo)準(zhǔn)，覺得只要過關(guān)就行。如果大家都這么想，消防安全很難得到保證。”在全國政協(xié)委員、山西省工商聯(lián)副主席李建明看來，只有從法律層面上進一步明確建設(shè)、設(shè)計、施工、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的消防安全責(zé)任，才是解決目前各部門間責(zé)任不清問題的對癥良藥。

　　制度不改，頑疾難除。隨著調(diào)研的不斷深入和相關(guān)具體問題的逐步顯現(xiàn)，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，目前的消防審核與驗收制度，在某些方面不僅沒有起到督促落實消防安全責(zé)任、提高建設(shè)工程消防安全水平的目的，反而成為了一些單位逃避責(zé)任、降低消防安全標(biāo)準(zhǔn)的借口。在與陜西、黑龍江相關(guān)部門的座談中，“消”與“防”是否應(yīng)該分離？采用何種方式的監(jiān)管才更有效、更高效？審核與驗收到底應(yīng)該交給中介機構(gòu)還是繼續(xù)由消防部門來做？這些涉及建設(shè)工程消防審核驗收工作制度層面上的問題，也漸漸成為了調(diào)研組成員思考的重點。

　　大家認(rèn)為，如果取消實行消防設(shè)計審核與驗收制度，優(yōu)點是合并了行政許可事項，減少了審批環(huán)節(jié)，有助于更好地落實建設(shè)、設(shè)計、施工等單位的消防安全責(zé)任，也更符合經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢。但缺點也顯而易見，就是建設(shè)工程易形成先天性火災(zāi)隱患，一旦出現(xiàn)事故，機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的能力難以保證。如果繼續(xù)實行消防設(shè)計審核與驗收制度，那就應(yīng)該將所有建設(shè)項目均實行審核與驗收制度，同時加強責(zé)任倒查和追究力度。但又容易增加行政許可成本，不利于簡政放權(quán)。

　　面對矛盾與難題，調(diào)研組也在思考尋找科學(xué)合理的答案。

　　集中智慧，群策群力

　　兩周時間，兩個省份，6個城市，調(diào)研組的成員們深入基層，進行了認(rèn)真扎實的調(diào)研，6月18日，他們帶著調(diào)研后的思考來到全國政協(xié)，并在雙周協(xié)商會上群策群力，集中討論。

　　“從長遠看來，對于建筑消防安全，應(yīng)強化建設(shè)單位的第一責(zé)任，強化參與建設(shè)各方主體的相關(guān)責(zé)任。涉及建設(shè)審查和竣工驗收等環(huán)節(jié)，更多引入市場機制，通過專業(yè)水準(zhǔn)較高的第三方實施，從而使政府部門從直接參與或行政審批中解脫出來。”全國政協(xié)委員、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長齊驥在發(fā)言中建議，現(xiàn)階段，應(yīng)通過深化改革，重點是打破行業(yè)壟斷，方便參與建筑工程的各方主體，提高效率，提升安全性能。

　　全國政協(xié)委員、最高人民檢察院檢察委員會原專職委員楊振江建議：消防改革，應(yīng)當(dāng)做好兩個“分離”。一是“消”與“防”的分離。消防部門依法承擔(dān)救火救援等“消”的職能，審批、驗收等“防”的職能則剝離出去，由各個環(huán)節(jié)的責(zé)任主體負責(zé)。這樣既強調(diào)和突出了消防一線官兵在救火救援中的重要作用，也在相當(dāng)程度上緩解了消防編制、人員、技術(shù)力量不足的問題。二是“消防設(shè)計審核”與“消防驗收”的分離?？梢詫⑾涝O(shè)計審核、消防驗收的范圍予以縮減，甚至完全取消。同時，完善備案及抽檢制度，由“前置的管控”向“后置的監(jiān)督”過度。這樣就可以有效避免利用審核的權(quán)力來涉租、尋租，同時，也將減少審核的成本。

　　“建設(shè)工程消防審核的主要目的是加強消防安全源頭管控、減少建設(shè)工程先天性火災(zāi)隱患。以此目標(biāo)為導(dǎo)向，審批改革應(yīng)細化分類不同建筑物消防標(biāo)準(zhǔn)，加強事前咨詢與事中監(jiān)管工作，合理簡化建設(shè)單位審批環(huán)節(jié)，同時做好社會消防審查機構(gòu)的規(guī)范與培訓(xùn)工作，在建設(shè)工程設(shè)計審核與驗收方面予以指導(dǎo)配合。”清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云在發(fā)言中建議。

　　對于如何規(guī)范消防監(jiān)督管理工作，全國政協(xié)委員、山西省工商聯(lián)副主席李建明認(rèn)為，現(xiàn)在消防工程建設(shè)普遍存在3個問題。一是責(zé)任界限難以劃清。二是不具備相應(yīng)資質(zhì)與資格的企業(yè)和人員通過“掛證”從事消防工程建設(shè)，給權(quán)力尋租、工程質(zhì)量埋下巨大隱患。三是已經(jīng)取得消防工程施工資質(zhì)及消防器材經(jīng)營許可的單位不能隨意跨區(qū)域施工，導(dǎo)致地區(qū)壟斷嚴(yán)重，極易產(chǎn)生腐敗。為此，他建議將建設(shè)工程消防設(shè)計、施工質(zhì)量管理并入建筑質(zhì)量管理，將消防工程質(zhì)量責(zé)任納入建筑工程質(zhì)量責(zé)任，消防工程建設(shè)單位和人員的資質(zhì)、資格認(rèn)證，由住建部門負責(zé)審核驗收，統(tǒng)一歸口管理。同時，取消消防工程建設(shè)和消防器材專營，遵循市場規(guī)律，引入競爭機制，由建設(shè)單位自主選擇有資質(zhì)、資格的企業(yè)。

　　“今年年初，中央下發(fā)了《關(guān)于全面深化公安改革若干問題的框架意見》，提出修訂消防法，實行消、防分離，審、驗分離。從調(diào)研情況來看，盡管公安消防部門非常重視建設(shè)工程消防審核驗收工作，內(nèi)部工作制度和監(jiān)督規(guī)范也比較完善，但由于種種原因，社會上對建設(shè)工程消防審批的意見仍比較大。”全國政協(xié)常委、社會和法制委員會副主任季允石介紹了調(diào)研組的調(diào)研情況，針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，他表示：調(diào)研組一致認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照中央決定的改革方向和任務(wù)，對消防監(jiān)督管理職能進行調(diào)整，推進消、防分離改革，并且通過改進監(jiān)督檢查模式，督促社會單位自我管理、主動擔(dān)責(zé)。

　　全國政協(xié)委員、國家預(yù)防腐敗局原專職副局長崔海容將目光放在了進一步簡政放權(quán)，防止消防腐敗上。他建議：取消消防行政審批項目，變防火管理為制度監(jiān)督，鼓勵培育消防技術(shù)行業(yè)協(xié)會，以提高工作效率，降低廉政風(fēng)險。

　　“建設(shè)工程消防安全監(jiān)督管理應(yīng)該按行政區(qū)域，實行屬地管理。政府各相關(guān)部門也要進一步改善和加強各個環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督，強化從發(fā)展規(guī)劃、立項、工程設(shè)計、施工、監(jiān)理、驗收等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)理。另外，一項工程的建設(shè)雖然涉及多道程序、多個機構(gòu)，但工程的建設(shè)者必須對全部過程、建成后整個工程的消防安全負‘首責(zé)’，只有這樣，才能把工程建設(shè)消防安全的責(zé)任落到實處。”全國政協(xié)委員、原衛(wèi)生部副部長邵明立認(rèn)為，只有逐步建立起政府統(tǒng)管、各負其責(zé)、工程建設(shè)方為第一消防安全責(zé)任人的消防安全責(zé)任體系，才能更有效地確保建設(shè)工程消防安全。

　　全國政協(xié)委員、北京市政工程設(shè)計研究總院副院長劉勇提到了整合有關(guān)部門的職能，并做好相關(guān)法律修訂和銜接的問題。他建議，把消防技術(shù)審核權(quán)交給社會中介審查機構(gòu)，消防職能機構(gòu)則把主要工作放在消防安全的法規(guī)制度建設(shè)、調(diào)查監(jiān)督與指導(dǎo)、防火與救災(zāi)、教育與培訓(xùn)、消防研究與實驗等工作中。對于《消防法》、《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理條例》等消防法規(guī)，與《建筑法》、《建筑工程質(zhì)量管理條例》等建設(shè)工程法規(guī)中存在的沖突內(nèi)容，應(yīng)互相統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)修訂。

　　對于如何解決消防驗收中存在的問題，全國政協(xié)委員、北京新世紀(jì)成功集團董事長李玉玲和全國政協(xié)委員、中國光彩事業(yè)促進會副會長陳世強都不約而同地認(rèn)為，消防驗收應(yīng)該加強消防施工過程中的檢查，實行過程控制，而不僅僅是滯后的“事后檢查”。這樣就不會造成事后整改困難，甚至無法整改的情況。

　　委員們和專家學(xué)者們在發(fā)言中各抒己見，有些觀點甚至針鋒相對。全國政協(xié)委員、中國華孚貿(mào)易發(fā)展集團公司國內(nèi)貿(mào)易工程設(shè)計研究院副院長陳昌生就認(rèn)為：在目前設(shè)計、施工、監(jiān)理單位，甚至審圖機構(gòu)，相對于建設(shè)單位都處于從屬地位，在審圖機關(guān)專業(yè)性、中立性仍需培育的情況下，如果取消消防機構(gòu)的行政審批，會減少對建設(shè)單位片面追求利潤的制約，因此，政府還是應(yīng)該強化對消防審核驗收的監(jiān)管。北京市建筑設(shè)計研究院有限公司副總經(jīng)理鄭實也認(rèn)為，消防設(shè)計審核驗收的政府職能應(yīng)加強專業(yè)化而不宜社會化。

　　除了圍繞消防設(shè)計審核驗收問題建言獻策，不少委員還將視角投向了和消防有關(guān)的其他方面。管飛、陳莉、白鶴祥等委員分別就發(fā)展志愿消防、加強消防專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)、讓消防走職業(yè)化路子等問題表達了自己的看法和建議。王二虎委員提出了逐步普及智能消防系統(tǒng)的想法；林海燕委員認(rèn)為應(yīng)該引入保險機制，推進消防社會化；蘇如春委員提議推進消防社會化組織建設(shè)；何水法委員則建議修改消防法……

　　辯證的思維，不同的角度，新穎的思路……短短兩個多小時里，委員和專家們智慧的交流中讓消防設(shè)計審核驗收的未來發(fā)展之策變得越來越清晰、明朗。