原標題：大量土地長期閑置:政府原因占50%以上 企業(yè)資金被占

　　專家認為，應加強立法，推動制度建設，也可在現(xiàn)有規(guī)章的基礎上，考慮由國務院制定行政法規(guī)。同時由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本地的實際情況制定規(guī)章，對土地閑置的治理予以明確的規(guī)定

　　大量土地長期被閑置，正在滋生各種經(jīng)濟問題和社會問題，因而受到各級領導和主管部門的高度重視。

　　國土資源部4月22日發(fā)布的"2014中國國土資源公報"稱：2009-2013年全國已供應建設用地中閑置土地7.02萬公頃。而在今年1月15日召開的全國國土資源工作會議上，國土部部長姜大明介紹，2014年國土部全年清理出閑置土地100萬畝。

　　對于土地閑置問題，在今年2月召開的國務院常務會議上，李克強總理要求"必須針對審計督察發(fā)現(xiàn)問題，采取鐵腕措施，嚴肅問責，既要查處土地出讓收支管理違規(guī)等亂作為，又要糾正土地閑置中反映出的各種不作為"。另據(jù)報道，早在1999年4月，國土部就通過了《閑置土地處置辦法》，并在2012年5月進行了修訂。今年，國土部還在全國確定了南京、嘉興、海寧、臨沂、菏澤、宜昌、重慶等11個市縣試點推進土地市場誠信體系建設工作。

　　既然中央對土地閑置的問題高度重視，并且國土部也出臺的相關制度和政策，對其進行規(guī)范和整治，但記者在采訪中了解到，在一些地方的執(zhí)行情況并不理想，相關政策難以貫徹，這是為什么呢？

　　土地閑置政府原因占比大

　　北京浩天信和律師事務所鄭欣律師長期從事與土地相關的法律問題研究，他在接受中華工商時報記者采訪時表示，造成土地閑置的原因主要有企業(yè)原因和政府原因。對于由企業(yè)原因造成的土地閑置，大家關注度比較高，人們一般認為土地閑置就是因為企業(yè)通過囤地推高房價實現(xiàn)利益最大化，但實際上由于政府原因?qū)е碌耐恋亻e置問題也不可小覷，根據(jù)官方說法，50%以上的土地閑置是因政府原因所導致的。國土部出臺《閑置土地處置辦法》，其初衷在于防止企業(yè)囤地，增加市場供給，平抑房價，提高土地利用效率，避免土地浪費。然而，一些地方政府的政策不利，缺乏良好的拆遷方案，資金不到位以及亂作為和不作為等等原因，都可能導致土地閑置。另外，國土部雖已出臺相關政策，但由于缺少實施細則，導致政策缺乏可操作性，也是阻礙政策執(zhí)行的原因之一。

　　在之前國土部通報的黑名單中，北京、廣東、海南等地成為土地閑置的重災區(qū)。

　　在北京順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)中央別墅區(qū)，房價已超過10萬元每平方米，但就在那里，卻有一塊700余畝的土地被閑置大約5年，且時至今日并未得到任何處理。

　　該地塊位于順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)西白辛莊，共計700余畝，2010年前后分別由北京裕順通房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(下稱裕順通公司)、北京盟科置業(yè)有限公司(下稱盟科置業(yè)公司)、北京碧水源房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(下稱碧水源公司)3家開發(fā)企業(yè)競得。據(jù)介紹，上述3家開發(fā)企業(yè)的土地出讓金和拆遷款都已100%付了全款，然而，由于拆遷過程中的一些違規(guī)行為導致拆遷不順利，不僅導致土地建設無法開展，該地塊被事實閑置，而且占壓了開發(fā)商大量資金。隨著時間的流逝，牽扯其中的鎮(zhèn)政府、開發(fā)商、等待拆遷住上新樓的村民等各方越發(fā)焦慮、難耐。

　　事實上，由于地方政府及相關職能部門原因所造成的土地閑置，裕順通等3家公司所屬地塊決非個案。據(jù)報道，位于深圳市南山區(qū)西麗中學北側有一編號為T402-0014地塊，該地塊用地面積超過1萬平方米。由于法院對該地塊的權屬沒有查清，錯誤地將地塊100%的權益認定為圳寶公司所有并予以拍賣，而沒有考慮雪納公司擁有該地塊55%的權益，致使受讓方、競買方均無法對該地塊進行開發(fā)，該地塊因此而閑置至今逾20年之久。該地塊曾出現(xiàn)在2010年國土部核查通報的全國閑置土地黑名單中。該地塊被深圳房地產(chǎn)人士稱為鬧市區(qū)的"一塊疥疤"。

　　根據(jù)國土部規(guī)定，對于因企業(yè)自身原因造成閑置的土地超過兩年就要無償收回土地使用權，但T402-0014宗地由于法院原因閑置逾20年，既無法開發(fā)，也無法收回。而且隨著深圳房價的一路上揚，地價也隨之暴漲，T402-0014宗地的所屬開發(fā)企業(yè)也被當?shù)厥袌鋈耸繎蚍Q為"合法囤地"。

　　土地閑置讓企業(yè)犯難

　　對上述在北京和深圳發(fā)生的土地閑置問題，鄭欣認為，這是較為典型的兩個例子，其中北京順義區(qū)的個案更說明，土地閑置問題如得不到合理解決，將給各方帶來負面影響。

　　據(jù)裕順通公司副總經(jīng)理黃加農(nóng)介紹，2011年裕順通公司通過法院拍賣合法取得位于沙峪鎮(zhèn)西白辛莊的一塊用于商用開發(fā)的土地，并于當年9月8日與北京順義后沙峪鎮(zhèn)人民政府(下稱鎮(zhèn)政府)簽訂了《西白辛莊村拆遷項目委托協(xié)議書》(下稱委托協(xié)議書)，雙方約定由裕順通公司委托鎮(zhèn)政府負責組織并實施西白辛莊村的拆遷工作。而如今拆遷啟動了兩年多，仍存幾十戶住宅未拆，拆遷工作處于停滯狀態(tài)，導致后續(xù)建設無法進行，該地塊被事實閑置，且占壓該公司20多億元資金。

　　"自2011年12月27日至今，我們已上百次與鎮(zhèn)政府協(xié)商盡快完成拆遷工作，但至今未完成，導致公司蒙受巨大經(jīng)濟損失。為此，裕順通公司于2014年6月23日將鎮(zhèn)政府告上法庭，要求法院判令被告繼續(xù)履行委托協(xié)議書并向原告支付1.5億多元。"黃加農(nóng)說，"我們沒有過多要求，就是希望在合理合法前提下，政府能履行相應職責，堅持契約精神，讓事情盡早解決。"

　　對于土地被長期閑置的原因，裕順通公司認為，當初在未取得《拆遷許可證》的情況下，鎮(zhèn)政府便啟動了拆遷，從而令拆遷工作陷入困境。

　　裕順通公司稱，根據(jù)政府相關法規(guī)規(guī)定，拆遷工作應取得拆遷許可證后方可啟動。在2011年11月27日，后沙峪鎮(zhèn)政府進村實施拆遷，但順義區(qū)建委實際上只為碧水源公司拆遷部分頒發(fā)了集體土地拆遷許可證，未給裕順通公司、盟科置業(yè)頒發(fā)拆遷許可證。因未取得拆遷許可證，導致拆遷的合法性存在問題，使拆遷工作舉步維艱。之后，裕順通公司及盟科置業(yè)就拆遷許可證問題，向順義區(qū)及北京市建委等政府主管部門致函溝通、協(xié)商。最終，直到2013年12月1日相關部門為裕順通公司、盟科置業(yè)發(fā)放了拆遷許可證。

　　記者了解到，根據(jù)2011年7月26日順義區(qū)政府下發(fā)的《順義區(qū)人民政府關于后沙峪鎮(zhèn)西白辛莊村拆遷有關事宜的會議紀要》精神，及與后沙峪鎮(zhèn)政府簽署的協(xié)議書，西白辛莊村的拆遷工作完全由后沙峪鎮(zhèn)政府主導及負責，3家公司僅需按約定支付拆遷補償款項即可，同時3家公司向后沙峪鎮(zhèn)政府支付了巨額拆遷費用，后沙峪鎮(zhèn)政府應依法履行拆遷職責。

　　黃加農(nóng)強調(diào)："鎮(zhèn)政府在未取得拆遷許可證情況下啟動拆遷，違反了法律規(guī)定，給我公司造成了巨大經(jīng)濟損失。目前，由于拆遷工作難以完成，且未拆遷戶散亂分布，而用于拆遷的資金又缺乏統(tǒng)一有效管理，導致該地塊已陷入'開發(fā)商無法開發(fā)，地方政府無法收回'的尷尬境地，長此下去，企業(yè)將難以為繼。"

　　鄭欣對此認為，這種情況會制約企業(yè)發(fā)展，甚至有些原本發(fā)展良好的企業(yè)，因為土地閑置問題長期得不到合理解決，原定的開發(fā)項目無法動工，致使其陷入困境，甚至破產(chǎn)。如發(fā)生這種情況，企業(yè)員工也會受到諸如再安置、再就業(yè)等一系列問題影響，容易形成不穩(wěn)定因素。

　　土地閑置影響各方利益

　　遲遲不能完成的拆遷不僅讓政府尷尬、企業(yè)難受，也讓村民十分頭疼。

　　西白辛莊村民田女士告訴記者："按照國家法律及政策，村民需要辦理農(nóng)轉非并進行相應安置。被拆遷村民非常關心農(nóng)轉非的政策落實問題，啟動拆遷時鎮(zhèn)政府已向我們說明農(nóng)轉非的資金已經(jīng)落實，鎮(zhèn)政府會盡快解決農(nóng)轉非問題，讓村民放心及安心，但直到今日農(nóng)轉非安置問題也未解決。"

　　田女士回憶道："因為我們原來在西白辛莊居住的房屋被拆除，鎮(zhèn)政府答應在一年半內(nèi)給村民建造回遷安置房并交付給村民，啟動拆遷時，鎮(zhèn)政府承諾回遷安置房的相關問題均已經(jīng)落實，地址就在我們村附近的燕王莊村，而且很快會動工，回遷房建設與西白辛莊村拆遷同步啟動，并力爭在最短時間內(nèi)完成施工。"田女士透露，"但事實上，回遷房至今仍遲遲未能開工，選房分配工作至今也仍未啟動。導致大部分已搬離村民至今仍在外租住房屋。"

　　記者在現(xiàn)場看到，由于未進行任何土地平整，當?shù)匕傩盏纳瞽h(huán)境可謂"臟、亂、差"，已拆房屋成為一堆堆瓦礫，瓦礫當中又充滿垃圾，僅存的個別池塘已成為臭水溝，散發(fā)著異味，人畜糞便隨處可見。夏季即將來臨，衛(wèi)生環(huán)境令人堪憂。

　　鄭欣對此評價，這說明由地方政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，如不能及時解決任其蔓延，對國家和地方經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及民生等，都會產(chǎn)生負面影響，也會給當事各方造成重大壓力。如該地塊項目開發(fā)能正常進行，對地方政府財政收入肯定會產(chǎn)生積極作用。

　　對于上述裕順通公司所反映的情況，記者聯(lián)系了后沙峪鎮(zhèn)政府，相關部門人士表示，會盡快給予答復。但截至記者發(fā)稿，對方仍未有任何形式的回復。

　　閑置土地處置細則亟待出臺

　　國土資源部相關人士曾對媒體介紹，針對以往因政府原因造成土地閑置情況較多，強化政府原因?qū)е峦恋亻e置責任，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，特別是明確因政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，采取協(xié)商方式處置。規(guī)定對因政府原因造成閑置土地，應由政府或者有關部門承擔責任，加強監(jiān)管。

　　有業(yè)內(nèi)人士表示，盡管國家相關部門針對政府原因?qū)е峦恋亻e置發(fā)出警告，但并沒有執(zhí)行細則，現(xiàn)在，因為政府原因?qū)е峦恋亻e置的難題依然難以解決。盡管國土部表態(tài)對因政府原因造成土地閑置，應由政府或者有關部門承擔責任，加強監(jiān)管，但記者查閱相關資料，至今未發(fā)現(xiàn)全國范圍內(nèi)有針對政府部門的處罰先例。

　　"土地閑置如果是企業(yè)原因，土地就要無償收回。如果政府部門不作為，也只能任由土地繼續(xù)閑置下去，這也造成了國土部有令難行，國家關于閑置土地的相關規(guī)定被架空。"業(yè)內(nèi)人士對記者表示，因此，國家有關部門應該加快推進土地閑置處置辦法中因政府原因的處置細則出臺，建立預防和懲處機制，防止因政府原因?qū)е峦恋責o限期閑置下去，避免造成土地資源的浪費。

　　對于如何加快對閑置土地的有效處置，并從根本上防止由于地方政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，鄭欣提出建議，他認為，首先是加強立法、推動制度建設。依法治國的前提在于有法可依，因而要加強和完善立法，讓所有事情都依據(jù)法律準則。其二，要嚴格執(zhí)法，要加大處罰力度。其三，要加強輿論監(jiān)督。當前，對于政府原因?qū)е碌耐恋亻e置的輿論監(jiān)督還不夠，大家關注也不夠，也就沒有形成有效的輿論監(jiān)督，導致地方政府對此重視不夠?？傊?，要通過加強立法和執(zhí)法實行有效的追責，誰的責任就由誰承擔，同時加大宣傳和輿論監(jiān)督，讓地方政府對這個問題予以高度重視。

　　鄭欣建議，在加強法律和制度建設的同時，還要注重相關法律法規(guī)可操作性，這就要求出臺配套的實施細則。目前已出臺的是國土資源部的相關規(guī)章，比如《閑置土地處置辦法》等，其中對于由于政府原因?qū)е碌耐恋亻e置也有相關的規(guī)定，但從立法角度來說還不夠充分。由于地方政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，很難通過國土資源部去追責，單純依靠國土資源部出臺的規(guī)章，其執(zhí)行力度和處罰措施可能很難起到應有的效果。因此，在現(xiàn)有部門規(guī)章的基礎上，可以考慮由國務院制定行政法規(guī)，同時由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本地的實際情況制定規(guī)章，對土地閑置的治理予以明確的規(guī)定。