2014年11月13日,全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會圍繞“建筑工人工傷維權(quán)”這一議題開展討論,邀請國務(wù)院有關(guān)部委負(fù)責(zé)同志、全國政協(xié)委員和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者一起為維護(hù)建筑工人工傷保險權(quán)益建言,會議還對人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、全國總工會等4部門聯(lián)合起草的《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》進(jìn)行協(xié)商討論,該《意見》將為全國近4000萬建筑工人提供更有力的工傷權(quán)益保障。

習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的重要講話中指出,政協(xié)履職要重點提升四方面的能力,其中之一就是要提高調(diào)查研究能力,堅持問題導(dǎo)向,深入實際摸清真實情況,集合眾智提出解決辦法,努力使對策建議有的放矢、切中要害。

從關(guān)注建筑工人的工傷維權(quán)困境到使之成為全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會議題,并針對存在的問題協(xié)調(diào)督促相關(guān)部門出臺部門規(guī)章,這正是全國政協(xié)從實際工作出發(fā),提高調(diào)查研究能力的體現(xiàn)。

堅持問題導(dǎo)向關(guān)注民情民生

建筑工人的工傷維權(quán)問題如何成為全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會的議題?

事情要追溯到2013年年初。全國政協(xié)委員、中國社會科學(xué)院研究員李藍(lán)收到單位同事轉(zhuǎn)交的一份題為《無約束的資本,傷不起的工人》的調(diào)研報告,報告由一個專門幫助建筑工人工傷維權(quán)的公益組織所撰寫,主要反映建筑業(yè)農(nóng)民工職業(yè)安全與職業(yè)保護(hù)方面存在的問題。報告中所披露的建筑工人工傷維權(quán)之路的艱難曲折讓李藍(lán)倍感震驚,他當(dāng)時就決定“要為他們發(fā)聲”。于是,在不久后召開的2013年全國兩會上,李藍(lán)和宋鎮(zhèn)豪委員聯(lián)名提交了《關(guān)于國家應(yīng)重視建筑業(yè)農(nóng)民工的工傷醫(yī)保問題的提案》,他們在提案中寫道:“‘工傷拒賠’是一種性質(zhì)和后果都遠(yuǎn)比‘惡意欠薪’更為嚴(yán)重的惡意行為。遭受‘工傷拒賠’的農(nóng)民工不僅僅經(jīng)濟(jì)受損,其人身遭受傷害的后果更是難以用金錢來彌補?！?/p>

根據(jù)委員提案線索,人民政協(xié)報社記者進(jìn)一步對建筑工人工傷維權(quán)問題展開了采訪調(diào)查。2013年12月,《人民政協(xié)報》刊登了深度報道《傷不起的建筑工人》,通過對相關(guān)案例的采訪、剖析,揭示了工傷建筑工人這一群體的維權(quán)及生存困境。

這篇報道引起了全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,指示對工人工傷維權(quán)問題進(jìn)行專題調(diào)研,弄清主要問題,找準(zhǔn)癥結(jié)所在,深入分析原因,提出有力、有效維護(hù)工傷工人合法權(quán)益的建議。

深入實際摸清真實情況

找準(zhǔn)問題,接下來就要深入實際摸清真實情況。建筑業(yè)農(nóng)民工工傷權(quán)益維護(hù)看似是一個小問題,其實是涉及完善農(nóng)民工社會保障體系的大問題,事關(guān)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

2014年1月上旬和2月中下旬,由全國政協(xié)副主席盧展工率領(lǐng),全國政協(xié)社會和法制委員會牽頭,邀請了中華全國總工會、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人及多位全國政協(xié)委員組成聯(lián)合調(diào)研組,就“建筑工人工傷維權(quán)有關(guān)問題”開展專題調(diào)研。

2014年1月9日,“建筑工人工傷維權(quán)”情況介紹座談會拉開了調(diào)研的序幕。人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、中華全國總工會等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人以及多位全國政協(xié)委員作為調(diào)研組成員參與座談,初步匯總目前中國建筑工人及其工傷權(quán)益保障基本情況,確定調(diào)研方向及重點。

參與座談的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示,建筑業(yè)工人的工傷權(quán)益保障是個非常重要的問題,但也是一道比較難解的題,涉及多個部門的協(xié)調(diào)合作。全國政協(xié)此次牽頭推動,將各個相關(guān)部門聯(lián)合起來探討協(xié)商,對于解決建筑工人的工傷權(quán)益保障問題是非常有益的。

接下來,調(diào)研組先后赴北京、江蘇、湖南進(jìn)行調(diào)研。除了聽取地方人社、住建、安監(jiān)、工會等相關(guān)部門關(guān)于建筑工人工傷維權(quán)整體情況介紹外,調(diào)研組還分別與建筑企業(yè)及建筑工人代表進(jìn)行了面對面的交流,傾聽各方聲音。不僅如此,調(diào)研組成員親自前往工傷保險辦理機(jī)構(gòu)了解工傷申報流程,到建筑工地了解建筑工人作業(yè)環(huán)境及施工現(xiàn)場安全管理情況,掌握詳盡的一手資料。

全面聽取意見平衡各方利益

調(diào)研組認(rèn)為,要深入研究建筑工人工傷維權(quán)難這一問題產(chǎn)生的原因、尋找解決這一問題的辦法,必須全面聽取各利益相關(guān)方的意見。

人社部門作為工傷保險的主管部門,需要統(tǒng)籌考慮工傷保險和其他社會保險;住建部門作為住房建設(shè)的主管部門,需要統(tǒng)籌考慮建筑工人的權(quán)益和建筑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;安監(jiān)部門作為安全生產(chǎn)的主管部門,主要側(cè)重安全事故的預(yù)防和責(zé)任追究;工會主要側(cè)重維護(hù)職工的權(quán)益。這四個部門職責(zé)互有交叉、關(guān)注點各有側(cè)重,需要統(tǒng)籌兼顧。

在建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中,房地產(chǎn)開發(fā)商居于頂端。表面上看,在將建筑工程通過招標(biāo)承包給建筑商后,建筑工程的施工安全似乎與開發(fā)商再無關(guān)系。但實際上,利潤微薄、競爭激烈的建筑市場有時迫使建筑商為承攬項目而犧牲工傷保險費用;開發(fā)商的付款時間也直接影響工人工傷賠付。工程總包商處于產(chǎn)業(yè)鏈的中游,理應(yīng)成為工傷保險的主要責(zé)任方。但在現(xiàn)實生活中,為降低成本,總包方通常只向工程項目派出少量管理人員,實際施工往往轉(zhuǎn)包給資質(zhì)較低的建筑施工企業(yè)和專業(yè)分包商、勞務(wù)分包商。勞務(wù)分包商處于產(chǎn)業(yè)鏈的最低端,經(jīng)過總包、分包企業(yè)的層層剝筍,利潤所剩無幾,難以支付工傷保險費用。在這一產(chǎn)業(yè)鏈中,利益關(guān)系極為復(fù)雜,一定程度上存在利潤與責(zé)任的倒掛,而受傷的總是建筑工人。

在調(diào)研過程中,調(diào)研組重視傾聽各方意見,平衡各方利益,提出解決問題的建議。

以工傷保險參保費用問題為例。建筑企業(yè)代表均反映的讓建筑行業(yè)的工人全部按照社保法相關(guān)規(guī)定購買五險一金比較困難,企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)太重。針對這一情況,北京、江蘇、湖南等地均嘗試將工傷保險單列,要求企業(yè)優(yōu)先解決建筑工人工傷之憂。但新的問題是,工傷保險的參保費用不是小數(shù),應(yīng)該由誰來支付?勞務(wù)企業(yè)與工人建立直接勞動關(guān)系,但往往無力負(fù)擔(dān)。目前,北京市的做法是規(guī)定由建筑總包企業(yè)承擔(dān),要求建筑企業(yè)以工程為單位躉交工傷保險,并將躉交工傷保險與獲取施工許可掛鉤。

調(diào)研組對地方探索以項目為單位為建筑工人參加工傷保險的方式表示了肯定,認(rèn)為這一做法符合建筑行業(yè)的用工特點,保證工傷保險對建筑工人的覆蓋。通過調(diào)研,結(jié)合各方面情況和意見達(dá)成這樣的共識,即:建設(shè)單位要在工程概算中將工傷保險費用單獨列支,作為不可競爭費,不參與競標(biāo)。在項目開工前由施工總承包單位一次性代繳本項目工傷保險費,覆蓋項目使用的所有建筑工人,包括專業(yè)承包單位、勞務(wù)分包單位的建筑工人。

總結(jié)地方經(jīng)驗提出可行建議

解決了工傷保險“錢從哪里出”的問題,調(diào)研組認(rèn)為另一個關(guān)鍵就是工傷待遇落實問題,唯有落實才能切實保障工傷建筑工人權(quán)益。

調(diào)研組了解到,以項目為單位為建筑工人繳納工傷保險費的措施雖保證了企業(yè)參保,卻不能完全保證受工傷的建筑工人能夠享受相應(yīng)的工傷保險待遇。主要原因是建筑總包企業(yè)認(rèn)為報險理賠會帶來聲譽、經(jīng)濟(jì)兩方面不良影響,因此對于工傷事件“不敢報”、“不愿報”。勞務(wù)企業(yè)則因為擔(dān)心影響勞務(wù)分包,往往事先與總包企業(yè)簽訂事故責(zé)任書,發(fā)生工傷事故后根據(jù)責(zé)任認(rèn)定自行承擔(dān)費用而不進(jìn)行工傷申報。

企業(yè)“有苦不訴”,受了工傷的建筑工人卻是“有苦不知如何訴”。目前工傷申報的一大困難在于受工傷工人的勞動關(guān)系認(rèn)定。認(rèn)定勞動關(guān)系是申報工傷的前提,但現(xiàn)實是,許多建筑工人沒有簽訂勞動合同或者手中沒有勞動合同,發(fā)生事故后勞動關(guān)系認(rèn)定非常困難。雖然法律規(guī)定承認(rèn)事實勞動關(guān)系,但是由于建筑工人在與企業(yè)的關(guān)系中處于弱勢方,發(fā)生事故后,如果企業(yè)不配合申報工傷,建筑工人很難搜集到證據(jù)證明勞動關(guān)系的存在。此外,還有建筑企業(yè)和工人反映在工傷申報過程中,手續(xù)繁雜,周期過長,增加了工傷待遇落實的難度。

這種情況造成的結(jié)果是:一方面一些地方的工傷保險基金大量結(jié)余,另一方面相當(dāng)一部分的工傷職工無法享受到應(yīng)有的權(quán)益保障,工傷保險的效果難以得到有效的發(fā)揮。

對此,調(diào)研組成員,住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長王寧表示,切實保障工人的權(quán)益,開發(fā)企業(yè)、總包企業(yè)、勞務(wù)企業(yè)需要達(dá)成一種共識,多一些承擔(dān),從長遠(yuǎn)來看,保障工人權(quán)益,提高建筑工人的組織化程度也是促進(jìn)整個行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

全國政協(xié)委員、人力資源和社會保障部副部長胡曉義表示,會將調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題記錄下來,進(jìn)一步研究解決辦法,完善相關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步簡化工傷申報程序,縮短申報周期,不把困難推給老百姓。

全國政協(xié)委員、中華全國總工會黨組成員張世平提出,在安全教育和維權(quán)教育方面,各級工會組織應(yīng)該積極發(fā)揮作用。具備條件的企業(yè)工會要介入工傷事故的全過程,監(jiān)督工傷職工各項權(quán)益落實。

對于部分企業(yè)謊報瞞報事故的行為,調(diào)研組成員一致認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格查處,應(yīng)建立健全工傷賠償連帶責(zé)任追究機(jī)制。

多種方式反映成果協(xié)商民主有益嘗試

匯總調(diào)研情況及相關(guān)部門意見后,全國政協(xié)社會和法制委員會分別以重點提案和大會發(fā)言的形式反映調(diào)研成果。2014年3月9日,李濱生委員代表全國政協(xié)社會和法制委員會、提案委員會在全國政協(xié)十二屆二次會議第四次全體會議上作大會發(fā)言,將調(diào)研成果及保障建筑工人工傷權(quán)益的呼聲帶到了人民大會堂。呼吁建立健全符合建筑業(yè)特點的工傷保險制度;嚴(yán)格執(zhí)法,確保各項制度落到實處;加強部門協(xié)調(diào)配合,合力維護(hù)建筑工人工傷后的權(quán)益;積極推進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展。

今年4月,全國政協(xié)社法委將調(diào)研形成的《關(guān)于建筑工人工傷維權(quán)有關(guān)問題的調(diào)研報告》報送中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳。同時,協(xié)調(diào)人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、中華全國總工會等四部門根據(jù)調(diào)研報告、大會發(fā)言和提案中反映的問題、所作分析及所提建議,起草《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》(以下簡稱《意見》),目前該《意見》正在修改完善之中。此次以“建筑工人工傷維權(quán)”為議題召開雙周協(xié)商座談會進(jìn)一步圍繞《意見》稿開展協(xié)商討論,以期完善并推動其盡早出臺。

全國政協(xié)社會和法制委員會副主任顧伯平表示,從法學(xué)角度來說,法律法規(guī)既包括全國人大及其常委會制定的法律,也包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方人大制定的地方法規(guī)和國務(wù)院組成部門制定的部門規(guī)章,上述四部門制定中的《意見》即屬部門規(guī)章。這次雙周協(xié)商座談會圍繞該《意見》稿進(jìn)行協(xié)商討論,是健全和豐富全國政協(xié)立法協(xié)商工作的一次有益嘗試。

全國政協(xié)委員、中華全國總工會黨組成員張世平全程參與調(diào)研以及雙周協(xié)商座談會,她深有感觸地說,從組織多部門聯(lián)合調(diào)研到推動《意見》出臺,這是全國政協(xié)的一項具有開拓性意義的嘗試。首先是小題目上做大文章,工作定位于服務(wù)大局、服務(wù)全局、服務(wù)民生;其次,積極促進(jìn)政協(xié)關(guān)注問題的解決,將政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能落到了實處,解決了政協(xié)履職的“最后一公里”問題;最后,政協(xié)推動多部門聯(lián)合調(diào)研、協(xié)商解決問題,促進(jìn)部門之間的理解、溝通,有效整合資源、形成合力更有利于成果轉(zhuǎn)化。

工傷保險作為社會保險制度的一個組成部分,是國家通過立法強制實施的,是國家對職工履行的社會責(zé)任,也是職工應(yīng)該享受的基本權(quán)利。全國政協(xié)全程推進(jìn)解決“建筑工人工傷維權(quán)”問題,既體現(xiàn)了全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)對這一重大民生問題的關(guān)注,也反映了十二屆全國政協(xié)新的工作思路和工作作風(fēng),即:堅持問題導(dǎo)向,對涉及重大民生的政策,從提出問題開始,通過深入調(diào)查研究,找出解決問題的辦法,直至推動問題解決。這種“全生命周期”參與協(xié)商的做法,相信會對今后人民政協(xié)在協(xié)商民主中如何充分發(fā)揮作用提供有益的借鑒。