劉佳義：人民政協(xié)與協(xié)商民主

　　去年5月，圍繞人民政協(xié)和協(xié)商民主問題，全國(guó)政協(xié)7位副主席分別帶領(lǐng)全國(guó)政協(xié)調(diào)研組赴14個(gè)省區(qū)市調(diào)研，同時(shí)請(qǐng)其他省區(qū)市政協(xié)和副省級(jí)市政協(xié)自行調(diào)研。今年5月，在去年大調(diào)研的基礎(chǔ)上，全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)再次帶隊(duì)赴山東、天津、吉林等地，深入調(diào)研黨的十八屆三中全會(huì)以來，各級(jí)政協(xié)在豐富協(xié)商內(nèi)容、創(chuàng)新協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序等方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，形成了一系列調(diào)研報(bào)告。從調(diào)研情況來看，各地政協(xié)深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，緊密結(jié)合履職實(shí)際，大力推進(jìn)協(xié)商民主，取得了顯著成效。同時(shí)，各地也存在一些困難和問題。特別是對(duì)如何把握人民政協(xié)與協(xié)商民主的關(guān)系，大家還有不少疑惑和不同認(rèn)識(shí)。我對(duì)這些問題進(jìn)行了歸納和分析，談?wù)剬?duì)其中幾個(gè)問題的認(rèn)識(shí)。

　　一、 人民政協(xié)與協(xié)商民主

　　黨的十八大報(bào)告指出：發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。對(duì)這一論斷如何理解？有的同志認(rèn)為，協(xié)商民主建設(shè)是政協(xié)的事，與他們的工作無關(guān)。其實(shí)這是一種誤解。協(xié)商民主是覆蓋全社會(huì)的，是與我國(guó)選舉民主并列的一種民主形式。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》講得很清楚，協(xié)商民主有五種渠道，五種形式，是廣泛、多層、制度化的發(fā)展。那么，人民政協(xié)協(xié)商民主在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中的地位如何，或者說它與其他領(lǐng)域的協(xié)商民主相比有什么特點(diǎn)？主要有三個(gè)方面：

　　第一，政協(xié)的協(xié)商民主是以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為依托的民主，是一種制度性民主，具有政治性、制度性、組織性的特點(diǎn)。

　　第二，政協(xié)的協(xié)商民主不僅具有民主功能，還具有團(tuán)結(jié)的功能。現(xiàn)在世界上很多民主形式，導(dǎo)致的是社會(huì)的混亂、人心的渙散、經(jīng)濟(jì)的倒退。我國(guó)的社會(huì)主義民主，不僅具有人民當(dāng)家作主的功能，還有團(tuán)結(jié)的功能。政協(xié)的協(xié)商民主表現(xiàn)得更為充分。這種民主形式有利于匯聚民智、民力，凝聚共識(shí)，讓各黨派團(tuán)體、各族各界人士領(lǐng)悟中心，自覺服從中心，使我們黨更有力量，更能形成一個(gè)同心同德的局面。所以，我們說，政協(xié)這種民主形式，與中國(guó)國(guó)情、與社會(huì)性質(zhì)高度契合，符合我國(guó)政治體制改革方向，有強(qiáng)大生命力，是我們要大力發(fā)展的一種民主形式。

　　第三，政協(xié)的協(xié)商民主具有民主的經(jīng)常性、有序性的特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與的有效形式。這個(gè)特點(diǎn)在與選舉民主比較時(shí)表現(xiàn)得十分明顯。在政協(xié)協(xié)商民主下，各方面群眾的政治參與由階段性變成常態(tài)性。選舉權(quán)是人民的基本權(quán)利，但它是通過周期性的權(quán)力轉(zhuǎn)換來實(shí)現(xiàn)的。一旦選舉結(jié)束，權(quán)力就完全讓渡給領(lǐng)導(dǎo)者。協(xié)商民主是始終可以展開的，不論什么時(shí)候，都保證了民主始終掌握在群眾自己手里。我國(guó)政協(xié)組織就是這樣，幾乎天天都在協(xié)商，因?yàn)槠綍r(shí)的調(diào)研、開會(huì)、提提案都是協(xié)商的形式。

　　二、 協(xié)商民主與政協(xié)履行三項(xiàng)職能

　　協(xié)商民主與政協(xié)的三項(xiàng)職能是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)問題，不能等同起來。應(yīng)該看到，人民政協(xié)的三項(xiàng)職能，本身就是協(xié)商民主在人民政協(xié)的一種集中體現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)方式。不僅政治協(xié)商時(shí)協(xié)商，民主監(jiān)督許多時(shí)候也通過協(xié)商來實(shí)現(xiàn)，參政議政更是充分體現(xiàn)了協(xié)商的理念和方式。這三項(xiàng)職能都集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，寓于提案、視察、專題調(diào)研、反映社情民意信息等經(jīng)常性工作中，可以說，人民政協(xié)的每一項(xiàng)工作都體現(xiàn)了協(xié)商民主。人民政協(xié)也通過積極履行三項(xiàng)職能，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度和價(jià)值。

　　首先看政治協(xié)商。協(xié)商民主是我國(guó)民主的重要形式，政治協(xié)商是政協(xié)組織的一項(xiàng)重要職能，不能把協(xié)商民主同人民政協(xié)政治協(xié)商等同起來。當(dāng)然，協(xié)商民主與政治協(xié)商又是緊密相連、深深相融。在新的歷史條件下，協(xié)商民主豐富和發(fā)展了中國(guó)特色的政治協(xié)商制度。第一，協(xié)商民主豐富了我國(guó)政治協(xié)商的內(nèi)容，提高了決策民主化和科學(xué)化程度。第二，協(xié)商民主推進(jìn)了我國(guó)政治協(xié)商的程序化、法治化的進(jìn)程，為社會(huì)政治參與提供了有序化的民主參與和制度化的組織程序、途徑，體現(xiàn)了民主理性和民主程序相結(jié)合的原則。第三，協(xié)商民主進(jìn)一步拓展了我國(guó)政治協(xié)商的民主范圍。協(xié)商民主總的來看是從國(guó)家形態(tài)的民主發(fā)展到公民形態(tài)的民主，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與公民合作互動(dòng)、良性共治。由此可見，我國(guó)的協(xié)商民主從其政治制度到政治體制、運(yùn)行機(jī)制均體現(xiàn)著多層次、多方面的政治關(guān)系，體現(xiàn)了我國(guó)政治協(xié)商的民主新形態(tài)，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治的突出特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

　　這里有三個(gè)概念要區(qū)分，也就是我們一些文件中常出現(xiàn)的協(xié)商民主、民主協(xié)商、政治協(xié)商。協(xié)商民主重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是民主的類型，與選舉民主相區(qū)別，講得是“這是什么民主”的問題；民主協(xié)商強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揚(yáng)民主，聽取意見，重在民主的方式，而且嚴(yán)格意義上就是毛澤東等那一輩領(lǐng)導(dǎo)人都是從民主黨派、統(tǒng)戰(zhàn)意義上使用這個(gè)概念；政治協(xié)商是政協(xié)的一項(xiàng)職能，強(qiáng)調(diào)的是重大問題要通過政協(xié)組織鄭重地商量。

　　其次，再看民主監(jiān)督、參政議政，這兩項(xiàng)既是政協(xié)組織的職能，也是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)形式。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政本身是一個(gè)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的有機(jī)整體，是一個(gè)子系統(tǒng)。而社會(huì)主義協(xié)商民主則是一個(gè)由內(nèi)部諸要素，包括政協(xié)三項(xiàng)職能在內(nèi)的開放的民主大系統(tǒng)，正是這些系統(tǒng)的相互促進(jìn)，才形成了社會(huì)主義民主政治的優(yōu)勢(shì)和活力。

　　三、 完善人民政協(xié)協(xié)商民主的內(nèi)容、形式和協(xié)商計(jì)劃

　　如何規(guī)范協(xié)商內(nèi)容，各地政協(xié)組織按照政協(xié)章程開展了深入的實(shí)踐探索。各地普遍規(guī)定，協(xié)商內(nèi)容主要是黨政所需、群眾所盼、政協(xié)所能的問題。主要有：重要文件、重要法律法規(guī)、重要公共決策、重要人事安排、重要監(jiān)督事項(xiàng)、人民政協(xié)和有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事務(wù)、國(guó)際問題及對(duì)外交往中的問題、關(guān)于祖國(guó)統(tǒng)一的重要方針政策以及其他有關(guān)重要問題。

　　過去全國(guó)政協(xié)的協(xié)商議題一般集中在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的重點(diǎn)問題，今年的協(xié)商工作計(jì)劃則涵蓋了民主政治、黨風(fēng)廉政建設(shè)和法律法規(guī)等方面的內(nèi)容。比如，關(guān)于立法協(xié)商的問題。今年3月20日，全國(guó)政協(xié)以《安全生產(chǎn)法（修訂草案）》為議題召開雙周協(xié)商座談會(huì)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志到會(huì)聽取意見。5月6日，召開“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”雙周協(xié)商座談會(huì)，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志看到會(huì)后整理報(bào)送的政協(xié)信息后，給予了高度評(píng)價(jià)，并專門提出能否就司法體制改革問題再召開一個(gè)專題座談會(huì)，以便更深入地聽取委員們的意見和建議。對(duì)此，委員們積極性很高，很多委員都表示，過去寫提案呼吁立法的很多，但真正專門開會(huì)討論一部正在修訂中的法規(guī)，還是第一次。再比如，前不久，全國(guó)政協(xié)召開了專題議政性常委會(huì)議，討論“深入落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定精神，以優(yōu)良的黨風(fēng)政風(fēng)帶動(dòng)民風(fēng)社風(fēng)”問題，這關(guān)系黨的建設(shè)、反腐倡廉事業(yè)。政協(xié)專題議政性常委會(huì)討論這些內(nèi)容，這在歷史上是第一次。特別是中央領(lǐng)導(dǎo)同志與政協(xié)委員在會(huì)上互相答問，極大地活躍了會(huì)議氣氛，帶來了一股新風(fēng)，效果很好。各地政協(xié)都在探索進(jìn)一步拓展協(xié)商內(nèi)容，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方方面面，涵蓋我們黨治國(guó)理政各個(gè)領(lǐng)域，為政協(xié)協(xié)商民主開拓新的領(lǐng)域。

　　關(guān)于政協(xié)的協(xié)商形式。政協(xié)章程有規(guī)定，主要是：政協(xié)全會(huì)、常委會(huì)會(huì)議、主席會(huì)、專題協(xié)商會(huì)、座談會(huì)、秘書長(zhǎng)會(huì)、專委會(huì)會(huì)議，以及內(nèi)部協(xié)商會(huì)。黨的十八大報(bào)告提出專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商四種形式。這是兩種不同的劃分方法，一種是傳統(tǒng)形式，一種是黨的十八大確定的新形式，兩者是從不同角度提出的不同協(xié)商形式，這本身說明協(xié)商形式是豐富多彩的，是不斷創(chuàng)新的。

　　關(guān)于協(xié)商計(jì)劃。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》要求，各級(jí)黨委和政府、政協(xié)制定并組織實(shí)施協(xié)商年度工作計(jì)劃，就一些重要決策聽取政協(xié)意見。為什么要搞協(xié)商年度工作計(jì)劃？我理解，就在于協(xié)商走上了制度化、規(guī)范化、程序化軌道。這項(xiàng)工作的重要意義，我們不能小看了。協(xié)商計(jì)劃這件事，第一，加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)；第二，使協(xié)商制度化了；第三，使政協(xié)組織明確了一年工作重點(diǎn)。全國(guó)政協(xié)今年重點(diǎn)就是抓年度協(xié)商工作計(jì)劃中“一四二○”，“一”就是每年3月的政協(xié)大會(huì)；“四”是指兩次專題議政性常委會(huì)議、兩次專題協(xié)商會(huì)；“二○”就是20次雙周協(xié)商座談會(huì)。這就是今年政協(xié)工作的重點(diǎn)，其他都是常規(guī)性工作。

　　四、 加強(qiáng)黨對(duì)政協(xié)協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)

　　總結(jié)各地實(shí)踐，主要做法是：健全協(xié)商機(jī)制。將政協(xié)履行職能納入各級(jí)黨委的議事規(guī)則和日程，實(shí)現(xiàn)政協(xié)職能與黨委、政府工作的有效銜接。規(guī)范協(xié)商年度工作計(jì)劃，由黨委常委會(huì)議專題討論并列入黨委年度工作要點(diǎn)。規(guī)范協(xié)商議題提出機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)由黨委、人大常委會(huì)、政府、民主黨派、人民團(tuán)體等提出議題的規(guī)定，探索由界別和委員聯(lián)名提出議題的辦法。建立黨委、政府、政協(xié)共同交辦、辦理和督辦提案協(xié)商機(jī)制。規(guī)范黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)參加政協(xié)協(xié)商活動(dòng)。健全知情明政機(jī)制，定期通報(bào)有關(guān)情況，機(jī)關(guān)部門為政協(xié)委員履職提供便利和條件。完善協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制，推動(dòng)列入黨委、政府的督查事項(xiàng)。健全委員聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善委員聯(lián)絡(luò)制度。探索建立同社會(huì)組織溝通聯(lián)系的工作機(jī)制。

　　此外，在完善委員聯(lián)絡(luò)制度方面。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“在政協(xié)健全委員聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善委員聯(lián)絡(luò)制度”等要求。全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)同志多次強(qiáng)調(diào)，政協(xié)要更好地為委員發(fā)揮作用搭建更多平臺(tái)、營(yíng)造民主氛圍，促進(jìn)委員之間、委員與部門之間的交流協(xié)商。全國(guó)政協(xié)建立了全國(guó)政協(xié)副主席、專門委員會(huì)聯(lián)系界別的制度，進(jìn)一步完善主席會(huì)議成員、專委會(huì)、政協(xié)機(jī)關(guān)等多層次聯(lián)系服務(wù)委員制度，推進(jìn)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)到地方調(diào)研時(shí)與住在地全國(guó)政協(xié)委員座談交流機(jī)制化，建立健全向京外委員通報(bào)工作制度、省級(jí)政協(xié)主席擔(dān)任全國(guó)政協(xié)京外委員活動(dòng)召集人制度等，切實(shí)加強(qiáng)委員隊(duì)伍建設(shè)。

　　在創(chuàng)新提案辦理工作方面。提案是政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的一個(gè)重要抓手。一是加大提案審查工作力度，完善提案立案標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)提高提案質(zhì)量，今年不立案提案比例達(dá)到15.2%，比去年提高了8.4%。二是增強(qiáng)辦理實(shí)效，主席辦公會(huì)議專題研究確定重點(diǎn)提案，聽取重點(diǎn)提案督辦情況；準(zhǔn)確確定提案承辦單位，大會(huì)提案會(huì)辦件減少1030件、分辦件減少316件，有效減少會(huì)辦和分辦單位數(shù)量，提高了交辦工作的科學(xué)性。三是修訂并認(rèn)真落實(shí)《全國(guó)政協(xié)重點(diǎn)提案遴選與督辦辦法》，擴(kuò)大了各民主黨派和工商聯(lián)對(duì)重點(diǎn)提案遴選工作的參與度，全國(guó)政協(xié)副主席領(lǐng)銜督辦重點(diǎn)提案形成制度。

　?。ㄗ髡呦等珖?guó)政協(xié)研究室主任、中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）