京津冀規(guī)劃的前世今生

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告:最近10多年來,北京單中心城市結(jié)構(gòu)及“攤大餅”擴(kuò)張模式不但未能改變,反而愈演愈烈,那么,京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃卻為何遲遲難以出臺(tái)呢?期間經(jīng)歷了怎樣的嬗變?

　　肖金成:事實(shí)上,所謂“京津冀一體化”之說最早出現(xiàn)于1982年。然而,京津冀經(jīng)濟(jì)合作的設(shè)想直到2004年才提到國(guó)家層面。該年4月份,國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司在河北廊坊召開京津冀區(qū)域合作會(huì)議,三省市發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)及河北省各地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)參加了會(huì)議,會(huì)后發(fā)表了《廊坊共識(shí)》,在社會(huì)各界產(chǎn)生了很大影響,京津冀經(jīng)濟(jì)合作拉開了序幕。

　　2006年,國(guó)家發(fā)改委正式啟動(dòng)京津冀都市圈規(guī)劃的編制。當(dāng)時(shí)編制規(guī)劃的動(dòng)員大會(huì)是在唐山召開的。之所以選在唐山,是因?yàn)闅v史上唐山的發(fā)展水平和地位均比較高,與京津差距并不是太明顯。后來,由于種種原因,唐山和京津就不在一個(gè)層面上了,與兩市規(guī)模相比更不可同日而語。

　　那次動(dòng)員大會(huì)提出,用一年時(shí)間完成規(guī)劃編制。當(dāng)時(shí)規(guī)劃范圍是“2+8”。“2”指北京、天津,“8”指河北省除南部的邯鄲、邢臺(tái)、衡水外其他8個(gè)地級(jí)市。

　　當(dāng)時(shí)的背景是,國(guó)家“十一五”期間要推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃的編制,計(jì)劃先搞四個(gè)試點(diǎn):京津冀都市圈規(guī)劃、長(zhǎng)三角城市群規(guī)劃、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、東北地區(qū)規(guī)劃。第一種類型是都市圈,就是以北京、天津?yàn)楹诵?輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展;第二種類型是城市群,最初確定的范圍僅包括長(zhǎng)三角16個(gè)城市;第三種類型是經(jīng)濟(jì)區(qū),包括成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和東北地區(qū)。

　　四個(gè)規(guī)劃試點(diǎn)幾乎同時(shí)啟動(dòng),其中東北地區(qū)的規(guī)劃于2007年編制完成并獲得批準(zhǔn),長(zhǎng)三角城市群規(guī)劃和成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃于2010年獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。而京津冀都市圈規(guī)劃直到“十一五”規(guī)劃期末也沒有被批準(zhǔn)。“十二五”規(guī)劃中,京津冀都市圈規(guī)劃已不知所蹤,代之以“首都經(jīng)濟(jì)圈”。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告:“十二五”關(guān)于首都經(jīng)濟(jì)圈是怎么規(guī)劃的呢?

　　肖金成:2011年3月,國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布,提出推進(jìn)京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展,打造首都經(jīng)濟(jì)圈,重點(diǎn)推進(jìn)河北沿海地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域發(fā)展,建設(shè)海南國(guó)際旅游島。

　　京津冀都市圈不提了,轉(zhuǎn)而提首都經(jīng)濟(jì)圈,但問題又跟著來了,首都經(jīng)濟(jì)圈的范圍有多大?大家又爭(zhēng)論起來。

　　“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念提出后,北京首先主導(dǎo)搞相關(guān)研究,提出“1+3+6”方案。“1”指北京;“3”指天津武清、薊縣、寶坻三個(gè)區(qū)縣;“6”指河北的六個(gè)地級(jí)市,即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島。

　　這個(gè)方案最大的問題是沒有天津。而原來的都市圈規(guī)劃是包括天津的。不包括天津,但包括秦皇島,給人以舍近求遠(yuǎn)的感覺。因?yàn)槌鞘械妮椛涫怯山斑h(yuǎn)的。從這里可以看出京津兩市的關(guān)系有些微妙。

　　對(duì)于新版規(guī)劃,河北提出了自己的訴求:秦皇島距離北京290公里,石家莊距離北京也差不多290公里,為什么可以輻射到秦皇島,而輻射不到石家莊?滄州距離北京比秦皇島還近一些,而衡水也不遠(yuǎn),為什么不能規(guī)劃進(jìn)來?

　　說到底,大家對(duì)首都經(jīng)濟(jì)圈的范圍是有爭(zhēng)議的。顧名思義,首都經(jīng)濟(jì)圈是根據(jù)北京市的輻射范圍確定的,北京市的輻射半徑最多200公里,若超出這個(gè)范圍,就不是首都經(jīng)濟(jì)圈了,就是京津冀了。名稱問題也曾引起爭(zhēng)議。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告:2014年4月9日,國(guó)家發(fā)改委通報(bào)京津冀區(qū)域規(guī)劃最新動(dòng)向,規(guī)劃名稱再次改變。從十一五的“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”、十二五的“首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃”,調(diào)整為“首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”。你認(rèn)為這個(gè)名稱準(zhǔn)確嗎?

　　肖金成:不管叫什么,關(guān)鍵要把規(guī)劃編制好,增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性,切實(shí)推動(dòng)京津冀一體化發(fā)展。

　　首都經(jīng)濟(jì)圈與環(huán)首都圈的耦合與互動(dòng)

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告:你對(duì)于這個(gè)“首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”有何建議?

　　肖金成:我的核心觀點(diǎn)是,要通過規(guī)劃加強(qiáng)首都經(jīng)濟(jì)圈與環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈的耦合與互動(dòng)。

　　首都經(jīng)濟(jì)圈作為一個(gè)區(qū)域系統(tǒng),客觀上要求要將各地區(qū)的資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及區(qū)域布局作為一個(gè)有機(jī)的整體來考慮,每個(gè)城市的發(fā)展計(jì)劃必須經(jīng)過調(diào)整與整體規(guī)劃協(xié)調(diào)起來,從而確保區(qū)域健康可持續(xù)發(fā)展。首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃,不僅要與本區(qū)域內(nèi)已有的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接,還要站在區(qū)域統(tǒng)籌的角度上,因地制宜,綜合考慮,最大限度地發(fā)揮首都經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部各城市的優(yōu)勢(shì),并實(shí)現(xiàn)與周邊地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

　　第一,優(yōu)化首都經(jīng)濟(jì)圈的空間布局。都市圈形成的本質(zhì)原因是大都市的輻射與帶動(dòng),其原動(dòng)力是都市本身,其范圍大小,取決于輻射力和帶動(dòng)力。因此,由內(nèi)向外,由強(qiáng)到弱。很顯然,其輻射帶動(dòng)最強(qiáng)的是北京市周邊地區(qū),其次是環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域,再其次是環(huán)首都圈之外的區(qū)域,但其輻射帶動(dòng)力已非常微弱了。

　　當(dāng)然,城市的輻射并不像水波一樣呈同心圓狀,很可能是沿交通線呈放射狀。但無論如何,其逐漸減弱是客觀規(guī)律。北京市的面積1.64萬平方公里,加上環(huán)首都圈3.01萬平方公里,共計(jì)4.05萬平方公里,比日本東京圈3.7萬平方公里還要大,很顯然,東京的輻射力大于北京的輻射力。因此,北京市周圍河北省各市不能被動(dòng)地接受輻射,像石家莊、秦皇島、滄州、邯鄲、衡水等作為區(qū)域性中心城市,也有自身輻射帶動(dòng)的區(qū)域,也有城市圈。應(yīng)著力打造各自的城市圈,提高自身的實(shí)力和帶動(dòng)力,不要幻想北京市的輻射和帶動(dòng)。

　　作為北京市,應(yīng)擺脫“單中心攤大餅”的發(fā)展模式,跳出北京規(guī)劃北京,在河北境內(nèi)打造“反磁力中心”,才能有效疏解北京市的人口壓力、交通壓力和環(huán)境壓力,增強(qiáng)輻射力和帶動(dòng)力。

　　第二,京津冀三省市應(yīng)共同打造京津冀城市群。未來一個(gè)時(shí)期是中國(guó)城市群形成的關(guān)鍵時(shí)期。首都圈作為都市圈的特殊形態(tài),并不能突破都市圈的發(fā)展規(guī)律。從北京市的輻射帶動(dòng)情況及天津、河北各市的發(fā)展?fàn)顩r來看,正處于成型期向成熟期過渡的階段,即由單向輻射向多向輻射轉(zhuǎn)型的階段,也就是進(jìn)入城市群階段。如本區(qū)域北京與天津兩大都市各自的輻射范圍已經(jīng)不清楚了,唐山、保定的輻射范圍已經(jīng)被北京和天津涵蓋了,這就是原來的“京津唐”突然改稱為“京津冀”的原因所在。就像日本原有京濱、名古屋、阪神三大都市圈,最后耦合為東海道城市群一樣。

　　長(zhǎng)三角、珠三角均在打造世界級(jí)城市群。從京津冀的區(qū)位條件與發(fā)展基礎(chǔ)來看,無疑應(yīng)著力打造世界級(jí)城市群,加強(qiáng)各城市的分工協(xié)作,形成整體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,迅速發(fā)展成為具有世界影響的區(qū)域。

　　第三,河北省應(yīng)著力打造“京東”、“京南”新區(qū)。河北積極打造環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈,應(yīng)把著力點(diǎn)放在建設(shè)京南、京東新區(qū),承接世界產(chǎn)業(yè)和東南沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,承接北京市的人口及部分城市功能。其他各縣鎮(zhèn)應(yīng)積極接受北京市的輻射,與北京市各縣鎮(zhèn)進(jìn)行對(duì)接。

　　第四,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè),完善京津冀交通體系。共建交通網(wǎng)絡(luò)體系應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域一體化的先導(dǎo)和突破口。其重點(diǎn)之一是整合城際公路交通和城市道路交通,積極推進(jìn)大運(yùn)量的城際快速軌道交通規(guī)劃建設(shè),為核心城市有機(jī)疏散和區(qū)域重新集中創(chuàng)造條件。在減輕北京中心城區(qū)城市道路交通壓力的同時(shí),進(jìn)一步改善京津冀城際之間的交通聯(lián)系。

　　第五,建立生態(tài)和水資源補(bǔ)償機(jī)制。承德市、張家口市和保定市是京、津的水源地和生態(tài)屏障,也是都市圈水土保持和生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。但張家口、承德兩市經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),而且生態(tài)環(huán)境的治理又是一項(xiàng)投資大、周期長(zhǎng)、短期內(nèi)難以見效的自然環(huán)境恢復(fù)工程,僅靠其自身的力量難以完成。生態(tài)建設(shè)屬于典型的公益事業(yè),過去長(zhǎng)期存在“少數(shù)人投入、多數(shù)人受益”,“上游地區(qū)投入、中下游地區(qū)受益”等不合理現(xiàn)象。需要建立和完善跨地區(qū)的生態(tài)和水資源補(bǔ)償機(jī)制,通過提供強(qiáng)有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道,從法律、制度的角度對(duì)補(bǔ)償行為予以規(guī)范化,從而實(shí)現(xiàn)張、承兩市生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　京津冀的功能定位和產(chǎn)業(yè)分工

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告:你認(rèn)為,具體而言,應(yīng)如何明確京津冀三地的功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系建設(shè)等重大問題?

　　肖金成:我認(rèn)為三地的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該對(duì)接互補(bǔ)。北京肩負(fù)首都功能,除政治、文化、國(guó)際交往、科技創(chuàng)新等首都功能外,其余的都可以轉(zhuǎn)移出去。北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要升級(jí),比如說發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、金融、商貿(mào)、旅游等,工業(yè)和物流應(yīng)該轉(zhuǎn)移到天津和河北。天津市發(fā)展高端制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、國(guó)際航運(yùn)和國(guó)際物流。制造業(yè)、能源、原材料、物流業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等應(yīng)主要在河北發(fā)展。

　　比如說北京第二機(jī)場(chǎng)。建一個(gè)機(jī)場(chǎng),可以吸引大量產(chǎn)業(yè)和人口。我認(rèn)為,航空服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、物流業(yè)等就應(yīng)該在河北發(fā)展,在北京發(fā)展這些產(chǎn)業(yè),只會(huì)使環(huán)境受到更大影響、交通更加擁堵。把這些放在河北,對(duì)北京交通、環(huán)境問題的緩解有好處。第二機(jī)場(chǎng)的空間布局應(yīng)該重新考慮。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告:三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條如何配置和銜接為佳?產(chǎn)業(yè)如何對(duì)接,避免同構(gòu)性、同質(zhì)化發(fā)展?

　　肖金成:河北產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,只能發(fā)展鋼鐵、煤炭這種高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)。如果不發(fā)展這些產(chǎn)業(yè),河北能搞什么呢?汽車產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)都在京津,現(xiàn)代制造業(yè)、石化產(chǎn)業(yè)也在京津,在這種情況下,河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一定是低端的、高耗能的。京津也有一些類似的產(chǎn)業(yè),比如天津有鋼鐵、石化,北京有石化、水泥,所以,今后一定要做好產(chǎn)業(yè)調(diào)整。

　　通過產(chǎn)業(yè)對(duì)接,延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。比如汽車產(chǎn)業(yè),它的鏈條很長(zhǎng),今后三地可以這樣發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè):總裝在天津,發(fā)動(dòng)機(jī)可能在保定,輪胎可能在衡水的一個(gè)鎮(zhèn),滄州某鎮(zhèn)可以造汽車玻璃??這樣,產(chǎn)業(yè)鏈條延長(zhǎng)了,周邊經(jīng)濟(jì)就能發(fā)展起來。