【閱讀提示】城市管理綜合行政執(zhí)法改革十多年來，取得了顯著成效，但同時也存在著一些問題，有必要總結經(jīng)驗得失，繼續(xù)把城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革向前推進。專題組通過總結各地的成功經(jīng)驗，分析存在的問題及原因，提出建議：提高立法層次；完善執(zhí)法體制；加強機構和隊伍建設；解放思想，擴大公眾參與，創(chuàng)新執(zhí)法模式。

　　全國政協(xié)社會和法制委員會成立了以陳冀平副主任為組長的專題組。2013年6月，專題組召開座談會，聽取了有關部門負責同志的情況介紹，并與部分專家學者進行了交流，2013年7月，專題組赴上海市、江蘇省南京市兩地進行了調(diào)研，深入基層考察，充分聽取意見建議。

    城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革工作情況及存在的突出問題

　　上海、南京兩地結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。

　　兩地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出臺了《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》，并于2012年根據(jù)新的形勢和問題制定《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，在理順體制、規(guī)范行為、提高效能、完善監(jiān)管等方面作出了具體而明確的規(guī)定。南京市經(jīng)過近兩年時間深入細致的調(diào)研，于2012年出臺《南京市城市治理條例》，以城市治理作為立法理念，把理順和轉變政府職能作為立法的切入點、著力點和關鍵點，為部門之間的職權沖突設置了科學化、法治化的解決渠道，進一步明確了城管綜合行政執(zhí)法涵蓋的內(nèi)容，規(guī)范了執(zhí)法行為，構建了綜合行政執(zhí)法體制。

　　兩地在認真開展執(zhí)法人員培訓的同時，注重加強制度建設，約束執(zhí)法人員的行為，努力打造政治堅定、業(yè)務精湛、作風過硬的高素質城管綜合行政執(zhí)法隊伍。上海市專門聘請政風監(jiān)督員對城管綜合行政執(zhí)法工作進行明察暗訪，并定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協(xié)委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結果作為區(qū)縣績效考核的重要依據(jù)。南京市先后細化了23項制度和工作規(guī)范，對執(zhí)法隊伍的權限、身份、責任等事項進行較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，同時市總隊堅持每天督察，對各區(qū)大隊、中隊的執(zhí)法績效和隊伍管理定期檢查。

　　兩地城管綜合行政執(zhí)法部門努力轉變執(zhí)法理念，堅持以人為本、執(zhí)政為民，杜絕野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法。積極開展社區(qū)走訪、上門溝通、零距離服務活動，與企業(yè)和居民交流，聽取意見建議，認真解決大家反映強烈的問題。通過發(fā)放宣傳資料、拍攝專題片等方式，讓社會各界進一步了解和認可城管綜合行政執(zhí)法工作。

　　全國各地許多城市也都有類似的做法和成功的經(jīng)驗。隨著改革的推進和各地不斷地探索，城市管理綜合行政執(zhí)法體制逐漸成熟。但從各地情況來看，仍然存在一些亟待解決的問題。

　?。ㄒ唬┏鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法的法律保障機制不健全。目前，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)主要是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，城管綜合行政執(zhí)法機構的職能定位不明確，城管綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質疑。《行政處罰法》和《行政強制法》對執(zhí)法的規(guī)范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政執(zhí)法實效性的手段，且程序復雜、時間較長，無法對違法行為進行及時查處，影響了執(zhí)法效率，催生了以罰代改現(xiàn)象。

　?。ǘ┏鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法機構和其他部門之間的執(zhí)法權限配置不合理。一是執(zhí)法職責劃轉不規(guī)范。一些地方對如何劃分綜合執(zhí)法機構與職能部門的職權，并未經(jīng)過嚴格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當做包袱甩給綜合執(zhí)法機構。二是城管綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法事項過多，內(nèi)容龐雜，使執(zhí)法人員感到力不從心。城管綜合行政執(zhí)法范圍涵蓋14類城市管理領域，涉及幾百項具體事由（如北京市城管綜合執(zhí)法涉及300余項，上海市城管綜合執(zhí)法行使170項事項的處罰權），而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。

　　（三）城市管理綜合行政執(zhí)法機構與相關部門缺乏有效的溝通協(xié)作渠道。城管綜合行政執(zhí)法部門與相關部門之間依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法、空白執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。一是有些管理領域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關部門的執(zhí)法職能和隊伍仍然存在，有些部門將行政執(zhí)法權劃轉給綜合執(zhí)法機構，卻未將相關執(zhí)法力量和技術支持（技術人員、機構、設備等）轉移，使得對一些違法行為的查處管轄權歸屬難以界定。二是綜合執(zhí)法機構行使的是從有關部門分離出來的執(zhí)行性職能，但其中某些執(zhí)法事項不能單獨處理，需要得到相關部門的支持配合，如違法建筑案件的查處通常都需要規(guī)劃部門、公安部門等的配合，而在日常執(zhí)法中，這種請求往往被視為“麻煩”而被推諉或拒絕，影響了執(zhí)法效能。

　?。ㄋ模┏鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法隊伍建設和整體素質有待進一步提高。按照法律和國務院的相關文件明確規(guī)定，城管綜合行政執(zhí)法人員應是公務員，但許多地方因為行政編制名額有限，都是行政與事業(yè)混編、混崗，一些地方仍然沒有參照公務員管理，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。為了應對大量的執(zhí)法任務，各地普遍聘請協(xié)管人員，但協(xié)管人員幾乎沒有經(jīng)過執(zhí)法培訓，不具備執(zhí)法資格，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了執(zhí)法的嚴肅性。